摘要：近年我國政府投資項目的審計工作已形成多方共同參與的局面，在取得重大成績的同時，也暴露出一些問題，本文從分析參與審計過程的兩個主體角色出發(fā)，先分析了具體問題，再著重從體制和運行環(huán)節(jié)等方面闡述了最大程度降低審計風(fēng)險的可能途徑，以有效控制政府投資項目審計質(zhì)量，進(jìn)而提高政府投資項目的經(jīng)濟社會效益。

　　關(guān)鍵詞：政府投資,審計質(zhì)量管理,社會中介機構(gòu),策略

　　我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展過程中，擴大內(nèi)需是一項長期的基本國策。作為拉動內(nèi)需三架馬車之一的政府投資項目近一二十年中在國民經(jīng)濟中所占比重越來越大，表現(xiàn)為數(shù)量和規(guī)模急聚擴張。各級審計部門需要負(fù)責(zé)政府投資資金的執(zhí)行情況、竣工決算的金融監(jiān)督，在規(guī)范政府投資項目管理，健全科學(xué)、民主的政府投資項目決策和實施程序，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益和提高投資管理水平等方面發(fā)揮了重要作用，取得了很大成績。

　　能獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧、有獨立法人資格的會計師事務(wù)所、評估師事務(wù)所、建筑師事務(wù)所等服務(wù)機構(gòu)，均為社會中介機構(gòu)。社會中介機構(gòu)參與政府投資審計是完成投資項目審計工作的有效補充。2006年審計署發(fā)布的《聘請外部人員參與審計工作管理辦法》成為中介機構(gòu)參與政府投資審計的政策依據(jù)，當(dāng)政府審計部門遇有審計力量不足、相關(guān)專業(yè)知識受到限制等情況時，可以從社會中介機構(gòu)和其他專業(yè)機構(gòu)聘請或者直接聘請外部人員參與審計工作。社會中介機構(gòu)的參與政府投資審計有積極的意義，可以較好地解決政府投資審計中遇到的問題和矛盾。一方面，社會投資審計理論和程序架構(gòu)齊備，擴大了項目審計的涉及面;另一方面，原來行政機關(guān)中的專業(yè)審計人員在審計師事務(wù)所和會計師事務(wù)所在改制時分流至社會中介機構(gòu)，同時市場規(guī)律和行為又使社會中介機構(gòu)聚集了更多精通工程審計的工程師、造價師、注冊會計師等復(fù)合型人才，彌補了審計機關(guān)人員隊伍薄弱的不足，從而在更多領(lǐng)域為國家節(jié)約了大量財政資金。此外，社會中介機構(gòu)的非強制性的特點又彌補了政府投資審計是強制性、權(quán)威性的一面，社會中介機構(gòu)參與政府投資審計可以和審計機關(guān)實現(xiàn)優(yōu)勢互補，是充分利用社會資源參與政府投資項目審計的良好體現(xiàn)，這反映了審計機關(guān)不斷開放、提高審計開放度和透明度的特點。

　　本文針對當(dāng)前政府投資審計實施中遇到的矛盾,探討了多方參與政府投資審計過程中操控流程，并分析研究了最大限度降低審計風(fēng)險的可能途徑。

　　一、審計機關(guān)進(jìn)行政府投資項目審計的現(xiàn)狀

　　在目前的工作實踐中，政府投資項目審計由于其特殊性，遇到了一些困難，表現(xiàn)在一是政府審計機關(guān)專業(yè)人員隊伍相對薄弱，受行政事業(yè)編制和收入水平的限制，審計機關(guān)專業(yè)人員隊伍在一定時期內(nèi)比較固定;另外，政府投資項目審計專業(yè)性強、事務(wù)復(fù)雜、牽涉面廣，要求審計人員具備工程、計算機、和法律等相關(guān)知識，綜合專業(yè)背景強的復(fù)合型人員不足，而且一部分人尚未取得執(zhí)業(yè)資格水平。國家和各級人民政府近幾年擴大內(nèi)需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目使政府投資審計工作明顯加大，政府投資審計工作任務(wù)相當(dāng)重，審計人員與審計項目的比例失調(diào)，對按質(zhì)按量完成政府投資審計產(chǎn)生較大的影響。同時，政府投資項目審計沒有受到全程跟蹤審計，目前大多數(shù)地方的政府投資審計只對工程竣工后進(jìn)行結(jié)算和財務(wù)收支事后監(jiān)督，缺乏必要的事前預(yù)防和事中監(jiān)控。工程相關(guān)方常通過簽證單、工程變更的形式，在基礎(chǔ)深度、現(xiàn)場土石方等方面不受控增加工程量，隨意提高建筑材料標(biāo)準(zhǔn)，從而在政府投資工程上獲取更多的利潤。政府投資審計結(jié)算和事后監(jiān)督難以對投資立項決策、設(shè)計、施工過程產(chǎn)生約束和指導(dǎo)作用。政府投資審計大多以真實性和合法性審計為重點，發(fā)現(xiàn)和披露建設(shè)過程中的違紀(jì)違規(guī)問題仍然是投資審計的主要內(nèi)容。政府投資審計工作著眼于查處單個問題的多，不善于通過對微觀審計所獲得的資料從宏觀上提出搞好建設(shè)項目的建議和改進(jìn)審計方法的措施。如何從單個項目審計向政府提交未來建設(shè)項目程序上的高效、快捷的建議，以及向政府提交如何處理和避免未來建設(shè)項目合同條款的爭議處理方面的建議，進(jìn)而優(yōu)化未來建設(shè)項目的投資決策和設(shè)計方案等方面仍然是值得深思的問題。另外，審計機關(guān)聘請社會中介機構(gòu)參與投資審計，審計機關(guān)扮演的是組織者和管理者的角色，并對審計結(jié)果的真實性和合法性負(fù)責(zé)，加大了審計風(fēng)險。

　　二、社會中介機構(gòu)參與政府投資項目審計的主要問題

　　首先，各地未建立完善的社會中介機構(gòu)準(zhǔn)入制度和招投標(biāo)制度。當(dāng)前社會中介機構(gòu)參與政府投資項目審計總的來說還處于摸索階段，各種亂象還較多，因各種利害關(guān)系而引入的審計能力低，審計質(zhì)量差的社會中介結(jié)構(gòu)還較常見，有些從根本上繞開了項目招投標(biāo)制度，由此可能催生的是國家財政的損失和中國外資腐敗的滋生。其次，當(dāng)前市場上審計中介機構(gòu)數(shù)量巨大，但對社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量動態(tài)考核機制并未穩(wěn)定實行，如社會中介機構(gòu)在執(zhí)業(yè)過程中，與建設(shè)單位，監(jiān)理單位等接觸過密，損壞了獨立審計的嚴(yán)肅性，審計機關(guān)對社會中介機構(gòu)的過程監(jiān)控和結(jié)果抽查不到位，缺乏有效的獎懲等。由于社會中介機構(gòu)是盈利性實體，當(dāng)社會中介機構(gòu)和項目建設(shè)單位存在經(jīng)濟關(guān)系時，審計質(zhì)量往往難以保證，所以需要認(rèn)真思考社會中介機構(gòu)和審計機關(guān)在審計費用分配承擔(dān)的責(zé)任問題。與此相關(guān)的是具體項目審計過程中的質(zhì)量控制問題，審計計劃制定的科學(xué)性和有效性，審計過程對社會中介機構(gòu)的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督還需要有效的操作。最后，與審計機關(guān)一樣，各類審計人員未將政府投資項目的經(jīng)濟效益、社會效益、決策效益和管理效益有效結(jié)合起來，分析總結(jié)不及時，因而指導(dǎo)政府投資管理的作用有限。

　　三、政府投資項目審計質(zhì)量控制的方法

　　1、加強政府審計機關(guān)隊伍建設(shè)，一要適當(dāng)增加編制，引進(jìn)政府投資審計所須的工程技術(shù)人才，對那些既懂工程技術(shù)又懂財務(wù)審計的復(fù)合型人才要給予待遇和生活方面的特殊政策;

　　政府投資審計工作涉及到工程技術(shù)人才主要有土木建筑人才、路橋技術(shù)人才、水利水電人才和財務(wù)會計人才。二是不斷加強審計隊伍專業(yè)素質(zhì)的建設(shè)，在提高人員量的同時，亦著重加強質(zhì)的建設(shè)。主要有審計機關(guān)要制定相應(yīng)規(guī)劃，每年拿出專項資金用于人員梯隊技術(shù)培訓(xùn)，重點是提高現(xiàn)有投資審計工作人員的素質(zhì)技能，讓投資審計人員參加工程、財務(wù)、計算機及工程軟件等方面的培訓(xùn)，審計機關(guān)定期安排一次集中學(xué)習(xí)專業(yè)知識和交流工作經(jīng)驗的時間，通過討論來更新觀念、知識和技能;

　　2、社會中介機構(gòu)可以很好地解決當(dāng)前審計機關(guān)人員少、技術(shù)力薄弱的問題，應(yīng)大力鼓勵社會中介機構(gòu)積極參與政府項目審計工作當(dāng)中來，審計機關(guān)可以建立相應(yīng)的社會中介機構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員數(shù)據(jù)庫，及時更新，對于審計質(zhì)量高、審計結(jié)果準(zhǔn)確的社會中介機構(gòu)如造價咨詢公司、會計師事務(wù)所以及其他社會中介機構(gòu)可以與之建立長期合作關(guān)系，邀請重點專家參與重點建設(shè)項目的審計工作，對于審計質(zhì)低、審計結(jié)果失真的社會中介機構(gòu)要及時別除出數(shù)據(jù)庫并避免使用。

　　3、設(shè)立社會中介機構(gòu)準(zhǔn)入機制和招標(biāo)制度并狠抓落實尤為重要，當(dāng)前的社會中介機構(gòu)中，整體的審計質(zhì)量、人員素質(zhì)及專業(yè)水平差別很大。審計機關(guān)根據(jù)國家法律法規(guī)制定相應(yīng)的社會中介機構(gòu)參與政府投資審計的準(zhǔn)則條款刻不容緩，要充分考慮社會中介機構(gòu)的規(guī)模、執(zhí)業(yè)能力、技術(shù)水平與經(jīng)驗，建立社會中介機構(gòu)參與政府投資審計基本準(zhǔn)人制度。為引進(jìn)高水平社會中介機構(gòu)，應(yīng)將組織審計的業(yè)務(wù)領(lǐng)域向全社會開放，以“三公”和透明的方式遴選社會中介機構(gòu)，通過市場展示，將有實力的社會中介機構(gòu)引入政府項目審計視線中來。在準(zhǔn)入機制中，為了更好地開展組織審計項目，要求社會中介機構(gòu)參與組織審計的人員首先要相對穩(wěn)定，避免由于人員流動性大，影響審計質(zhì)量和審計時效。對各投標(biāo)機構(gòu)資質(zhì)狀況、技術(shù)力量、審計實施方案、審計質(zhì)量保證體系、審計業(yè)績、信譽、服務(wù)等進(jìn)行綜合評審，選擇出具備一定資格、配有一定數(shù)量專業(yè)技術(shù)人員，且社會信譽好、審核質(zhì)量高的社會中介機構(gòu)。并適當(dāng)提高準(zhǔn)入門檻，杜絕因人情關(guān)系引入審計能力低、審計技術(shù)與經(jīng)驗弱的社會中介機構(gòu)參與審計。在建立準(zhǔn)入制度的基礎(chǔ)上，采用項目招投標(biāo)制度，公開、公正、公平地選擇社會中介機構(gòu)，同時要與中標(biāo)的社會中介機構(gòu)簽訂執(zhí)業(yè)協(xié)議，執(zhí)業(yè)協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確審計目標(biāo)、內(nèi)容和職貴范圍工作時限和要求受聘人員的權(quán)利費用及支付方式回避和保密承諾違約貴任等內(nèi)容。對于那些涉及國家機密的投資項目，社會中介機構(gòu)參與審計的范圍要嚴(yán)格控制，杜絕隨意委托社會中介機構(gòu)進(jìn)行審計。

　　4、加強對社會中介機構(gòu)參審人員的培訓(xùn)和引導(dǎo)是保證投資審計工作的質(zhì)量和水平高低的重要因素。審計機關(guān)不僅要將當(dāng)前的社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員的培養(yǎng)制度完備化，加強對聘請的社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員的培訓(xùn)和引導(dǎo)，更要在實踐操作中狠抓落實，避免流于形式。培訓(xùn)應(yīng)貫穿于重點項目的全過程，使參審的相關(guān)人員明確審計工作的目標(biāo)任務(wù)、承擔(dān)的責(zé)任和必須遵守的相關(guān)規(guī)定，樹立起公平、公正的審計質(zhì)量意識。審計機關(guān)也要不定期召集社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員交流審計機關(guān)的審計思路、方法以及操作規(guī)范，通過互動交流、經(jīng)驗總結(jié)切實提高社會中介機構(gòu)參與組織審計的水平和能力，同時補充審計人員在審計法律法規(guī)方面的不足，特別注重法規(guī)法規(guī)知識的及時更新，增強執(zhí)業(yè)人員的質(zhì)量意識、風(fēng)險意識和查處大要案意識。

　　5、社會中介機構(gòu)的審計費用由審計機關(guān)承擔(dān)是做好廉政審計的關(guān)鍵。社會中介機構(gòu)作為獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體，決定了其必須以盈利為目的。建立一種社會中介機構(gòu)在項目審計過程中獲取合理報酬的機制十分重要。社會中介機構(gòu)的報酬必須與其審計質(zhì)量掛購，社會中介機構(gòu)參與國家審計所需的成本是決定審計費的客觀基礎(chǔ)，只有高的審計投入，包括審計規(guī)劃的制定，執(zhí)業(yè)人員素質(zhì)與能力等，才能有高水平的審計質(zhì)量。因此，社會中介機構(gòu)參與投資審計的審計費，應(yīng)列入政府財政預(yù)算，要明確審計費由財政保障，由國家審計機關(guān)直接支配，絕對不能變相由第三方控制。

　　6、加強政府投資項目審計全程跟蹤審計，將風(fēng)險意識、質(zhì)量意識貫穿于項目實施過程的始終是防范審計風(fēng)險的手段之一，審計機關(guān)應(yīng)參與到項目的全過程投資控制當(dāng)中，實施好對項目審計的指導(dǎo)、監(jiān)督、復(fù)核等程序，徹底改變當(dāng)前事后審計的局面。首先要加強規(guī)章制度的建設(shè)，即通過出臺組織社會中介機構(gòu)參與投資審計的管理辦法等一系列規(guī)章制度，要求各社會中介機構(gòu)在參與國家建設(shè)項目審計過程中嚴(yán)格執(zhí)行，形成組織審計規(guī)范化工作機制。審計機關(guān)在組織社會中介機構(gòu)參與審計的過程中，要嚴(yán)格實施合同化管理，與社會中介機構(gòu)簽訂組織審計協(xié)議，界定雙方的權(quán)利和義務(wù)，使審計機關(guān)既能依法履行職責(zé)，又能有效防范審計風(fēng)險。在工程籌劃和實施各階段，即從可行性研究、設(shè)計、施工、竣工決算等階段，廣泛參與和獲得各種工程信息，審計機關(guān)與社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員應(yīng)一起到現(xiàn)場查勘、核對工程量，確保工程量真實、準(zhǔn)確;對未經(jīng)招投標(biāo)的主要材料價格，審計部門有關(guān)人員與社會中介機構(gòu)人員一起深入市場調(diào)查材料價格信息，再會同有關(guān)部門進(jìn)行集體審議確定，以制止各種不法行為和非法程序，尤其是把關(guān)好隱蔽工程和竣工驗收關(guān)。在項目實施過程中，審計機關(guān)首先要定期聽取社會中介機構(gòu)匯報，及時掌握審計進(jìn)展情況。其次要不定期對社會中介機構(gòu)的審計工作進(jìn)行抽查，以控制項目審計質(zhì)量。同時，審計人員要全程參與社會中介機構(gòu)、建設(shè)單位及相關(guān)的施工單位的結(jié)算核對工作，保證審計結(jié)果客觀公正。只有把審計關(guān)口前移，將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，才有可能做到及時堵塞漏洞、減少損失浪費、提高政府投資審計質(zhì)量和效果。

　　7、作為地方審計機關(guān)，我們必須通過轉(zhuǎn)變觀念、加強自身隊伍建設(shè)、采用科學(xué)的技術(shù)方法，立足審計的服務(wù)職能大力推進(jìn)開展政府投資效益審計，加大跟蹤審計的力度，通過對于投資項目的事前監(jiān)督、事中控制和事后評價，從項目管理、勘測設(shè)計、招投標(biāo)等多方面及時發(fā)現(xiàn)和反映政府投資行為存在的問題，同時要注意防范效益審計的風(fēng)險，利用深入基層多掌握面上情況多的優(yōu)勢，獲取第一手資料，從宏觀層次上精心提煉審計成果，為政府調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟格局等投資決策，提供及時、準(zhǔn)確的參考資料，保證政府財政資金能夠投向最具經(jīng)濟、社會效益的投資項目，并保證政府投資資金運用過程的經(jīng)濟性、效率性和效益性。

　　8、建設(shè)廉政思想工程，是一項與社會發(fā)展相關(guān)的復(fù)雜工作。嚴(yán)格遵守廉政紀(jì)律是政府投資審計工作的靈魂。首先，多方人員應(yīng)與社會一道經(jīng)常開展廉政教育、司法教育和職業(yè)道德教育，持有正確的價值觀、權(quán)力觀和金錢觀，增強社會責(zé)任感和工作責(zé)任心;社會中介機構(gòu)應(yīng)書面承諾廉政準(zhǔn)則，切實履行廉政行為。同時審計機關(guān)要加強對社會中介機構(gòu)參審人員執(zhí)業(yè)違紀(jì)行為的檢查，對審計結(jié)果造成重大錯誤的，或?qū)τ锌赡苡绊憣徲嫿Y(jié)果真實性、虛報瞞報建設(shè)和監(jiān)理單位違法亂紀(jì)問題或泄露商業(yè)和國家機密的，均要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，嚴(yán)重的移交司法機關(guān)依法處理。由于政府投資項目審計任務(wù)重，涉及多個政府部門和相關(guān)經(jīng)營單位，應(yīng)考慮由上一級行政主管部門不定期異地抽調(diào)審計人員組成聯(lián)合小組抽樣檢查具體項目的審計結(jié)果和環(huán)節(jié)，采取回避包括當(dāng)?shù)貙徲嫏C關(guān)在內(nèi)的所有執(zhí)業(yè)人員的原則，復(fù)核審計結(jié)果的真實性和有效性，對所有項目審計執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行評判。

　　9、及時總結(jié)經(jīng)驗，為做好未來項目建設(shè)和為政府投資決策提供依據(jù)是所有審計執(zhí)業(yè)人員的職責(zé)所在。政府資產(chǎn)投資活動直接關(guān)系政府資金的使用效益問題，做好政府投資項目審計，對提高投資效益有著重要意義。對于資金投入大、工程復(fù)雜的政府投資項目，投資審計人員要全面、準(zhǔn)確反映資金使用效益情況，在審計調(diào)查過程中，要結(jié)合項目實施情況，從項目立項的科學(xué)性、可行性、合規(guī)性等方面，以及資金管理、使用等環(huán)節(jié)，檢查、分析和評價項目效益情況，發(fā)現(xiàn)因決策、管理等人為原因造成的各種問題，并及時進(jìn)行項目總結(jié)工作，從宏觀上向政府提交未來投資項目建設(shè)的方向和提高管理水平的意見，并就進(jìn)一步如何改進(jìn)審計方法的提出參考。

　　四、結(jié)語

　　做好投資項目審計工作，需要全社會的共同努力，其中國家審計機關(guān)審計是投資項目審計的主導(dǎo)力量，社會中介機構(gòu)審計是投資項目審計的有力補充，把二者有機結(jié)合，既能發(fā)揮各種審計資源的特長，又可以實現(xiàn)在投資項目審計中的優(yōu)勢互補，提高審計效率，同時也為國家投資的資金安全增加一份保障，為我國國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會做出更大貢獻(xiàn)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1] 劉軍曉;淺談加強對政府投資項目的審計監(jiān)管[J];中國科技信息;2005年10期

　　[2] 周曉;政府投資項目跟蹤審計監(jiān)督研究[D];河南大學(xué);2011年