摘要：本文結(jié)合福建省的有關(guān)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，解讀了勘查、開采礦產(chǎn)資源使用土地的現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，對探礦采礦使用土地過程中存在的問題及原因進行了分析，并就完善探礦采礦使用土地管理提出了若干建議。
　　關(guān)鍵詞：探礦；采礦；使用土地；管理
　　探礦、采礦即勘查、開采礦產(chǎn)資源與土地可謂密不可分，因為絕大多數(shù)的探礦、采礦離不開土地。同時，土地使用權(quán)的取得和處分，對探礦權(quán)、采礦權(quán)也會產(chǎn)生重大影響。如何完善探礦采礦使用土地及其管理工作，是國土資源管理部門面臨的緊迫問題。
　　一、法律法規(guī)有關(guān)探礦采礦使用土地的規(guī)定
　　1.現(xiàn)行法律法規(guī)對探礦使用土地的規(guī)定主要有
　　1.1《土地管理法》第五十七條：“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。”土地管理法實施條例第二十八條：“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應(yīng)當自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。”
　　1.2國務(wù)院《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》第十六條第一款：“探礦權(quán)人享有下列權(quán)利……（四）根據(jù)工程需要臨時使用土地。”第十七條：“探礦權(quán)人應(yīng)當履行下列義務(wù)……（七）遵守有關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于勞動安全、土地、復(fù)墾和環(huán)境保護的規(guī)定。”第二十一條：“探礦權(quán)人取得臨時使用土地權(quán)后，在勘查過程中給他人造成財產(chǎn)損害的，按照下列規(guī)定給予補償……。”
　　1.3福建省人大常委會通過的《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十五條：“有下列情形之一的，用地單位和個人應(yīng)當向市、縣人民政府土地行政主管部門申領(lǐng)臨時用地許可證明，并按規(guī)定支付臨時用地補償費：……（二）地質(zhì)勘查工作場地。”
　　2.現(xiàn)行法律法規(guī)對采礦使用土地的規(guī)定主要有
　　2.1《礦產(chǎn)資源法》第三十二條第二款：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”
　　2.2土地管理法第三十六條第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。”第四十二條：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。”
　　2.3福建省人大常委會通過的《福建省礦產(chǎn)資源條例》第四十四條：“采礦權(quán)人開辦、停辦、關(guān)閉礦山，應(yīng)按規(guī)定做好勞動安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護工作。”
　　此外，水土保持法、環(huán)境保護法、國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》和《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)對探礦采礦用地特別是采礦用地也作了規(guī)定。
　　二、探礦采礦使用土地存在的主要問題
　　由于法律法規(guī)還不夠完善和管理體制、思想觀念等方面的原因，探礦采礦使用土地存在的問題相當突出，這些問題主要有：
　　1.探礦權(quán)人沒有辦理臨時用地審批手續(xù)
　　土地管理法及其實施條例、礦產(chǎn)資源法實施細則、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律法規(guī)對地質(zhì)勘查必須取得臨時用地手續(xù)，都作了明確的規(guī)定。
　　2.探礦權(quán)采礦權(quán)的取得與土地使用權(quán)的取得存在沖突
　　取得探礦權(quán)采礦權(quán)不當然取得相關(guān)土地的使用權(quán)，同樣取得土地使用權(quán)也不當然取得相關(guān)土地使用權(quán)范圍內(nèi)的探礦權(quán)采礦權(quán)。
　　3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式不夠明確
　　由于歷史的原因，我國現(xiàn)在大部分礦業(yè)用地特別是國有礦山企業(yè)用地都是以劃撥方式取得的。隨著《土地管理法》、國土資源部《劃撥用地目錄》的出臺，對新增的礦業(yè)用地，凡不符合劃撥取得條件的，均應(yīng)以出讓方式取得，對于原來屬于農(nóng)民集體所有的，國家征收后，礦權(quán)人以出讓方式取得礦業(yè)用地使用權(quán)。就我省而言，絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源儲量不大，礦山企業(yè)規(guī)模不大，而且礦山企業(yè)是以營利為目的的，所以新辦礦山需以有償方式取得土地使用權(quán)。但是如何取得，現(xiàn)行法律法規(guī)并不十分明確、具體。
　　4.探礦采礦用地在使用和管理上不協(xié)調(diào)
　　一是使用年限問題。一般勘查許可證有效期最長為3年，石油、天然氣勘查許可證有效期最為7年；采礦許可證有效期按照礦山建設(shè)規(guī)模的不同，最長有效期分別為30年、20年、10年；臨時使用土地期限一般不超過二年，工業(yè)用地最長年限為50年。二是管理側(cè)重點上的問題。三是閉礦后土地復(fù)墾責任得不到落實。四是礦山環(huán)境整治不到位。礦山環(huán)境涉及地質(zhì)構(gòu)造、土地表層，涉及土地能否得到重新利用。
　　三、探礦采礦非法使用土地的法律責任
　　對勘查、開采礦產(chǎn)資源非法使用土地的，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了法律責任。這些規(guī)定主要有：
　　第一：刑法第三百四十二條：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”
　　第二：土地管理法第七十四條：“違反本法規(guī)定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的……由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”第七十六條：“未經(jīng)批準……非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地……可以并處罰款……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”
　　土地管理法實施條例第四十條：“依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。”第四十二條：“依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平米30元以下。”
　　《基本農(nóng)田保護條例》第三十三條：“違反本條例規(guī)定，占用基本農(nóng)田……挖砂、采石、取土……破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”
　　《土地復(fù)墾規(guī)定》第二十條：“對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個人，……處以每畝每年200元至1000元的罰款。”
　　第三：《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第五十三條第二款：“未經(jīng)批準臨時使用土地或者在臨時用地修建永久性建筑物的，由縣級以上土地行政主管部門責令限期改正，恢復(fù)土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地論處。”
　　此外，水土保持法、環(huán)境保護法等法律法規(guī)對開采礦產(chǎn)資源造成水土流失，不進行治理及破壞環(huán)境的行為也規(guī)定了法律責任。
　　四、做好探礦采礦用地管理的若干看法
　　1.科學(xué)界定探礦采礦用地的性質(zhì)
　　根據(jù)國土資源部有關(guān)規(guī)章的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地中的工礦用地，工礦用地屬于工業(yè)用地中的一種。從探礦采礦使用土地特別是采礦使用土地的最終結(jié)果看，礦山總會關(guān)閉，礦產(chǎn)資源采空后，礦山用地有可能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，也有可能成為農(nóng)用地，還有可能成為生態(tài)用地，礦山無法永久性用地。由于用地性質(zhì)不同，導(dǎo)致用地期限、審批手續(xù)等用地制度的不同，既不利于節(jié)約和合理利用土地資源，又不利于降低礦業(yè)成本，所以要準確界定礦業(yè)用地性質(zhì)，并建立與之相適應(yīng)的、科學(xué)的用地制度。
　　2.規(guī)范探礦采礦使用土地的法律法規(guī)要互相銜接
　　不僅礦產(chǎn)資源法及其實施細則、土地管理法及其實施條例需要相互銜接，《土地復(fù)墾規(guī)定》、《基本農(nóng)田保護條例》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《福建省礦產(chǎn)資源條例》等法規(guī)都需要相互銜接。
　　一要明確前置條件，把取得土地使用權(quán)作為取得探礦權(quán)采礦權(quán)的前置條件，明確程序。
　　二要實施集中辦理。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，對依法定權(quán)限由同一個國土資源管理部門進行勘查、開采礦產(chǎn)資源審批登記與用地申請審核的，實行內(nèi)部會審制度，確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。
　　三要明確探礦采礦造成土地損失、財產(chǎn)損害的補償項目、標準和幅度。
　　四要加大土地復(fù)墾工作的力度。對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人要有嚴格的制約措施，保證土地復(fù)墾工作的正常進行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已關(guān)閉礦山的隱患。
　　3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式要明確
　　國土資源部辦公廳在《關(guān)于開采金礦、石灰石等礦區(qū)以何種方式供地的復(fù)函》（國土資廳函[2004]177號）中指出：“對開采金礦、石灰石等工礦用地，不論何種性質(zhì)的企業(yè)，均應(yīng)以有償使用方式供地。對采礦區(qū)用地，可區(qū)別不同情況采取出讓、租賃等有償方式供地。”因此，探礦采礦用地使用權(quán)應(yīng)當分別不同情況，可以考慮通過下列三條途徑取得：
　　一是臨時用地。土地管理法及其實施條例、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》雖然對臨時用地管理工作作了規(guī)定，但還不夠具體，需要進一步細化。就福建而言，福建省國土資源廳印發(fā)的《福建省臨時用地管理辦法（試行）》（閩國土資文[2002]68號）的文件效力太低，至少需要升至政府規(guī)章的層次，才有利做好這項工作。
　　二是自營或聯(lián)營。根據(jù)土地管理法第六十條，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，可以依法申請辦理批準手續(xù)，無需經(jīng)過征地途徑。
　　三是出讓。這種情況只能適用于礦產(chǎn)儲量多、用地面積廣、開采時間長、對經(jīng)濟建設(shè)影響大的礦山。對于規(guī)模小、開采時間短的礦山，不宜采取出讓方式取得土地使用權(quán)。
　　4.廣泛宣傳探礦采礦使用土地的現(xiàn)有規(guī)定及其特點
　　由于多方面的原因，國土資源管理部門、探礦權(quán)人采礦權(quán)人、土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人對探礦采礦使用土地的規(guī)定都不是很熟悉，對探礦采礦用地的特點都不是很了解，尤其是對探礦采礦與使用土地之間的關(guān)系更無法全面掌握，很多人都把天生具有緊密關(guān)系的探礦采礦與使用土地之間的關(guān)系截然分開。因此，有必要進行專門的宣傳教育，使探礦采礦使用土地的規(guī)定深入人心，使大家更全面掌握兩者的關(guān)系，促進探礦采礦用地管理的合法有序地進行。