摘要：住房保障制度，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是在社會(huì)發(fā)展中，買(mǎi)不起房子的人也得保障他們有房子住，這是一個(gè)文明社會(huì)起碼的目標(biāo)。因?yàn)樽》渴侨松�存的必要條件。這個(gè)制度就叫住房保障制度。經(jīng)過(guò)近20年的住房制度改革，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房條件發(fā)生了巨大的變化。然而，近幾年城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題又成為社會(huì)關(guān)注度極高的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，也是中央政府高度重視并在不同時(shí)期出臺(tái)相關(guān)政策著力解決的重大民生問(wèn)題之一。“十二五”轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需以及加快新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的背景下，住房保障是我國(guó)社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。本文主要通過(guò)梳理我國(guó)住房保障制度的演變過(guò)程，分析當(dāng)前住房保障體系的狀況，探討我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的治本之策，但國(guó)家的宏觀調(diào)控政策也是其重要保證。
　　關(guān)鍵詞：保障，保障性住房，制度
　　1、前言
　　在國(guó)家建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的和諧社會(huì)的背景下，“十二五”轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需以及加快新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的背景下，住房保障是我國(guó)社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。如何能讓“百姓居者有其屋”也是一個(gè)急需解決的社會(huì)問(wèn)題。在我國(guó)，住房問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前的一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。
　　在我國(guó)住房制度經(jīng)歷了20多年的改革，一方面把住房實(shí)物福利分配制度變革為以貨幣工資分配方，另一方面，大力促進(jìn)住房產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)行住房的市場(chǎng)化，建立完善住房市場(chǎng)。本文通過(guò)梳理我國(guó)保障住房制度的演變，為構(gòu)建一種可持續(xù)、管長(zhǎng)久的住房保障政策提供理論依據(jù)。
　　
　　2、我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度的演變歷程
　　2.1福利性公房配租時(shí)期的演變
　　2.1.1福利性公房配租時(shí)期（1949-1978年）
　　新中國(guó)成立后，國(guó)家確立了以公有制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)制度。并實(shí)行低租金國(guó)家統(tǒng)建、公房配租、福利分配的制度。國(guó)家(包括國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)企事業(yè)單位、國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位)出資修建公住房(包括沒(méi)收)，按職位、工齡等條件分配給符合條件公職人員居住，租金僅相當(dāng)于現(xiàn)在的物業(yè)管理費(fèi)。這種住房制度是一個(gè)以供給制為核心，以實(shí)物分配為特征的住房制度屬于典型的福利分配。同時(shí)，這一時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，公有住房建設(shè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上人口增長(zhǎng)速度，自新中國(guó)建立到改革開(kāi)放近30年，全國(guó)多數(shù)城市居民的住房條件不僅沒(méi)有改善，而且嚴(yán)重惡化。城鎮(zhèn)居民供需矛盾十分尖銳。到20世紀(jì)70年代后期，城市住房供應(yīng)一度嚴(yán)重短缺，能否解決住房曾是衡量一個(gè)單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力的標(biāo)桿。
　　
　　2.1.2福利性公房時(shí)期的問(wèn)題
　　福利房制度的特點(diǎn)是統(tǒng)包統(tǒng)分、低房租、高暗貼、福利制、實(shí)物分配，其優(yōu)點(diǎn)是國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位職工住房完全依靠所在單位供給單位人，住單位房，可以說(shuō)這種低工資、低房租住房制度是一種低標(biāo)準(zhǔn)高保障率，相對(duì)公平的住房制度。其缺陷是，一方面住房建設(shè)資金完全依靠國(guó)家或單位，資金投入嚴(yán)重匱乏而不公平，尤其不掌握資金物資分配權(quán)力的國(guó)有單位或者是經(jīng)濟(jì)效益差的企業(yè)，職工住房困難問(wèn)題很難解決，另一方面，住房分配難以做到公平，住宅投資嚴(yán)重不足加之住房分配中的嚴(yán)重不公，導(dǎo)致住房供需矛盾十分尖銳。
　　
　　2.2雙軌制時(shí)期演變
　　2.2.1雙軌制時(shí)期——住房制度改革探索和試點(diǎn)階段(1978年-1988年)
　　改革開(kāi)放初期，鄧小平同志最先提出關(guān)于住房制度改革的問(wèn)題。1980年6月，中共中央，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》，正式宣布將實(shí)行住宅商品化的政策主張。
　　從1979年開(kāi)始，中央分別撥款給西安、柳州、南寧等市，開(kāi)始試行向城市居民全價(jià)售房的試點(diǎn)。到1981年，試點(diǎn)擴(kuò)展到了60多個(gè)城市和縣鎮(zhèn)。1982年開(kāi)始試行補(bǔ)貼出售現(xiàn)自住公房的試點(diǎn)，即政府、單位、個(gè)人各負(fù)擔(dān)房?jī)r(jià)的1／3的“三三制”售房。“三三制”售房政策先在鄭州、常州、四平、沙市四市試點(diǎn)，后來(lái)又?jǐn)U大到北京、上海、天津三大直轄市。截止1985年底，全國(guó)共有160個(gè)城市和300個(gè)城鎮(zhèn)試行國(guó)家補(bǔ)貼出售自住公房。
　　1986年2月，國(guó)務(wù)院成立住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國(guó)的住房制度改革工作并明確提出以調(diào)整公房租金、適當(dāng)給職工發(fā)放住房補(bǔ)貼、逐步推動(dòng)出售公有住房為主要內(nèi)容的配套改革的基本思路。
　　
　　2.2.2雙軌時(shí)期的住房保障制度存在的問(wèn)題
　　1982年，中央開(kāi)始進(jìn)行由國(guó)家、地方和企業(yè)共同負(fù)擔(dān)的試點(diǎn)。但前后試行的“政府撥款建房出售”(1978年)和“新建住宅補(bǔ)貼出售”(1982年)都因單位和居民支付能力十分有限、房?jī)r(jià)較高而未能持續(xù)進(jìn)行下去。從1988年開(kāi)始，隨著工資分配制度改革，開(kāi)始允許個(gè)人通過(guò)購(gòu)買(mǎi)和租賃取得自住公房所有權(quán)或使用權(quán)，住房開(kāi)始作為商品進(jìn)入市場(chǎng)。不過(guò)這一時(shí)期福利性公房制度仍然是城鎮(zhèn)居民主要的住房來(lái)源，大部分住房還是由單位出資或部分出資購(gòu)買(mǎi)，分配給個(gè)人使用，住房仍然是單位福利的重要表現(xiàn)形式，大多數(shù)居民的住房不具有商品屬性。
　　
　　2.3城鎮(zhèn)住房制度改革全面推進(jìn)階段的演變
　　2.3.1城鎮(zhèn)住房制度改革全面推進(jìn)階段（1988-1998年）
　　1991年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》（國(guó)發(fā)[1991]30號(hào)），重申了房改的有關(guān)政策，提出了部分產(chǎn)權(quán)理論，要求實(shí)行新房新制度。同年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于全面進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見(jiàn)》，制定房改的總體目標(biāo)和分階段目標(biāo)，提出了房改的四項(xiàng)基本原則，規(guī)定了房改的十二大政策，要求近期在全國(guó)全面實(shí)施住房制度改革。1992年2月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了上海市的房改方案，包括推行住房公積金、提租發(fā)補(bǔ)貼、配房買(mǎi)債券、買(mǎi)房給優(yōu)惠、建立房委會(huì)五項(xiàng)主要措施。
　　1994年7月18日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1994]43號(hào)）。《決定》是根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總體要求，是在總結(jié)全國(guó)各地已有房改實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的，其基本內(nèi)容包括：把住房建設(shè)投資由國(guó)家、單位統(tǒng)包的國(guó)有獨(dú)資體制改為國(guó)家、單位、個(gè)人三者共同負(fù)擔(dān)的多元投資體制；把各單位建房、分房和維修、管理的體制改變?yōu)樯鐣?huì)化、專業(yè)化的開(kāi)放式市場(chǎng)化體制；把住房實(shí)物福利分配的方式改變?yōu)樨泿呕癁橹鞯姆绞剑唤�立以中低收入家庭為�?duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房政策體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品化體系；建立住房公積金制度；發(fā)展住房金融和住房保險(xiǎn)，建立政策性與商業(yè)性并存的住房信貸體系；建立規(guī)范化的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)和房屋維修、管理市場(chǎng)。
　　2.3.2城鎮(zhèn)住房制度改革全面推進(jìn)階段問(wèn)題
　　1998年，全國(guó)全面推行住房商品化一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人居環(huán)境的改善，可以說(shuō)國(guó)家住房改革進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。然而，2001年以來(lái)的住宅價(jià)格攀升，使得城鎮(zhèn)低收入群體居住問(wèn)題顯現(xiàn)。將住房全面推向市場(chǎng)是影響國(guó)家社會(huì)和諧與政治穩(wěn)定的重大民生問(wèn)題之一。雖然在國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文件中提出要建立以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主的住房保障體系。然而截至2006年4月(建設(shè)部統(tǒng)計(jì))，全國(guó)仍有13個(gè)省(自治區(qū))，70個(gè)地級(jí)以上市未建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度。這一時(shí)期的城鎮(zhèn)居民住房實(shí)際處以保障體系不健全的依賴住房商品化時(shí)期。
　　
　　2.4房改全面實(shí)施階段的演變
　　2.4.1住房商品化、市場(chǎng)化形成階段（1998—2005年）
　　國(guó)務(wù)院1998年6月召開(kāi)了全國(guó)城鎮(zhèn)住宅制度改革和住宅建設(shè)工作會(huì)議，并于同年7月3日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文件，以下簡(jiǎn)稱“98房改原則”），全面部署住房制度改革和建設(shè)政策。這一階段的主要任務(wù)是：停止實(shí)物分房、福利分房制度，確立城鎮(zhèn)住宅商品化、住宅分配貨幣化制度，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住宅供應(yīng)體系等等。
　　2003年8月國(guó)務(wù)院再次發(fā)出《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)文件）提出，“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住房”，重新確立以商品住宅為主的住宅供應(yīng)體系，從而調(diào)整了國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文件確定的“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”的住房制度改革方向。這一期間的住房政策導(dǎo)向是：將以經(jīng)濟(jì)適用住宅為主的住宅供應(yīng)體系轉(zhuǎn)向由開(kāi)發(fā)商壟斷的商品住宅供應(yīng)體系。
　　2.4.2穩(wěn)定房?jī)r(jià)、重視社會(huì)保障階段（2006—2007年）
　　2007年8月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于解決城低鎮(zhèn)低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文件），明確指出“要加大住房需求調(diào)節(jié)力度，引導(dǎo)合理的住房消費(fèi)，建立符合國(guó)情的住房建設(shè)和消費(fèi)模式”。這一階段的主要任務(wù)是：加大政府主導(dǎo)的保障性住房建設(shè)力度，著力解決城市低收入家庭的住房困難。
　　2.4.3鼓勵(lì)普通商品住房消費(fèi)、加大保障力度階段（2008—2010年）
　　2008年，國(guó)家在機(jī)構(gòu)改革中將建設(shè)部改為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，標(biāo)志著國(guó)家加大住房保障力度中的政府表現(xiàn)。2008年12月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2008]131號(hào)），其政策目標(biāo)是：加大保障性住房建設(shè)力度、進(jìn)一步鼓勵(lì)普通商品住房消費(fèi)、支持房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)積極應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化、強(qiáng)化地方人民政府穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的職責(zé)、加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、積極營(yíng)造良好的輿論氛圍，以促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。131號(hào)文件的背景是：由美國(guó)的次貸危機(jī)而引發(fā)的世界性金融危機(jī)爆發(fā)，因而房地產(chǎn)行業(yè)難免受到嚴(yán)重影響。房地產(chǎn)的調(diào)控政策是從想方設(shè)法平抑房?jī)r(jià)狂飆、降低投資投機(jī)熱度到運(yùn)用信貸、稅收政策千方百計(jì)地刺激需求。
　　住房兼有社會(huì)保障與市場(chǎng)投資的雙重特點(diǎn)，任何健康的住宅市場(chǎng)都不可能具有完全的市場(chǎng)行為，而必須依靠“兩條腿走路”——市場(chǎng)和政府住房保障體系。僅僅依靠逐利的市場(chǎng)行為，是不可能確保低收入群體獲得適宜的住房的，更無(wú)法解決所有的住房困難，必須通過(guò)國(guó)家政策來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2005年3月26日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》(又稱舊“國(guó)八條”)，把控制房?jī)r(jià)作為各級(jí)政府的工作重點(diǎn)。2005年4月27日針對(duì)“最低收入家庭基本住房需求”問(wèn)題又出臺(tái)了《加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)引導(dǎo)和調(diào)控的八條措施》(又稱新“國(guó)八條”)，重新審視了住宅市場(chǎng)的“效率”與“公平”問(wèn)題。2006年5月29日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》(又稱“國(guó)六條”)及其細(xì)則進(jìn)一步加強(qiáng)了政府調(diào)控力度。2007年溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出：“房地產(chǎn)業(yè)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展面向廣大群眾的普通商品住房。政府要特別關(guān)心和幫助解決低收入家庭住房問(wèn)題。加大財(cái)稅等政策支持，建立健全廉租房制度。改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房制度。”標(biāo)志著建立一個(gè)健全的保障體系時(shí)期的到來(lái)。
　　
　　3完善住房保障制度的對(duì)策
　　3.1建立專門(mén)統(tǒng)一的房地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)
　　該機(jī)構(gòu)能獨(dú)立的行使住宅用地的管理，各地房屋基準(zhǔn)價(jià)格和房租基準(zhǔn)價(jià)劃定，住房公積金的提留比例管理，以及對(duì)各地炒房和投機(jī)行為的劃定等職能。
　　
　　3.2建立政府主導(dǎo)作用和商業(yè)化互補(bǔ)的運(yùn)營(yíng)模式
　　保障性住房的建設(shè)應(yīng)該是政府主導(dǎo)或引導(dǎo)的，但是商業(yè)化資本不能在房地產(chǎn)建設(shè)中獲得超額利潤(rùn)，建立一種政府主導(dǎo)作用和商業(yè)化互補(bǔ)的運(yùn)營(yíng)模式，政府也不能從放價(jià)的上漲過(guò)程中得到經(jīng)濟(jì)利益。
　　
　　3.3保障人群的范圍要擴(kuò)大
　　覆蓋人群由過(guò)去的住房困難的最低收入家庭擴(kuò)展為住房困難的低收入家庭。
　　
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