[摘要]近年來，福建省通過一系列措施和政策進一步加強了耕地保護的工作，而轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等模式已經(jīng)在全省范圍內(nèi)已經(jīng)進行較大范圍的實踐探索。在福建省2011年初的政府工作報告中指出，要“在穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地，鼓勵農(nóng)業(yè)種植大戶發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。建立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺，引導(dǎo)同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的承包農(nóng)戶經(jīng)營地塊相對集中連片，切實解決耕地拋荒問題，探索土地股份化和合作化的辦法。”筆者在了解該實踐的基礎(chǔ)上，對其進行了初步的研究，從三個層面分析了當(dāng)前顯露出的問題，并對福建省進一步完善土地流轉(zhuǎn)工作提出了五點對策建議。
　　
　　[關(guān)鍵詞]福建省，股份合作化，土地流轉(zhuǎn)，耕地保護
　　
　　一、耕地保護對福建省意義尤為重大
　　耕地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的物質(zhì)條件，是國家糧食安全的基礎(chǔ)。我國正處在工業(yè)化、城市化進程加快時期，耕地資源日益受到各類建設(shè)用地的占用，影響糧食生產(chǎn)的發(fā)展。因此，加強耕地資源的保護、管理和有效利用，已成為我國21世紀(jì)實現(xiàn)國家糧食安全的必然選擇。國家糧食安全的保障基礎(chǔ)是區(qū)域糧食安全。福建省是以丘陵山地為主的省份，人均耕地少，糧食自給缺口長期依賴外源補充。隨著人口不斷增長和海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展，對耕地資源和糧食安全壓力不斷加大，建設(shè)與吃飯的矛盾將更加突出。
　　根據(jù)2007年福建省土地變更調(diào)查結(jié)果，全省耕地總面積為133.31萬公頃，占全省土地總面積的10.78%。耕地主要分布于南平、三明、漳州、福州、泉州、龍巖和寧德等7個設(shè)區(qū)市，占全省耕地的92.53%。福建省耕地利用現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下特點：人均耕地面積少，僅0.037公頃，不及全國人均耕地水平的40%；耕地主要分布在山間河谷盆地和沿海的沖積、海積平原；耕地地塊單元破碎、分布零散；耕地類型較多，利用結(jié)構(gòu)復(fù)雜。2007年全省耕地133.31萬公頃，較1996年凈減少80702.43公頃。為此，加大耕地保護對于福建省的意義尤為重大。
　　二、福建省加快土地流轉(zhuǎn)加強耕地保護的實踐情況
　　近年來，為加強耕地保護，福建省以及下轄市區(qū)縣陸續(xù)出臺了《福建省國土資源廳關(guān)于進一步加強耕地保護和土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》（閩國土資綜〔2009〕197號）、《省農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)廳、國土資源廳、財政廳關(guān)于防止耕地拋荒的意見》（閩政辦[2009]2號）、《福建省人民政府關(guān)于推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的若干意見》（閩政〔2011〕53號）《關(guān)于印發(fā)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實施方案的通知》（龍政綜〔2011〕102號）、《長汀縣關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實施方案》等一系列的政策和文件。土地流轉(zhuǎn)合作社模式作為防止土地拋荒、加快土地流轉(zhuǎn)和保護耕地的一種具體實踐形式，逐步在全省較大范圍內(nèi)探索推開。
　　根據(jù)國家統(tǒng)計局福建調(diào)查總隊對于福建省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的一份調(diào)查報告，在各種流轉(zhuǎn)方式中，出租、轉(zhuǎn)包是目前福建省最主要的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。隨著全省土地流轉(zhuǎn)工作的開展，股份合作化方式也逐漸增多。據(jù)調(diào)查，福建省耕地主要分布的七個設(shè)區(qū)市，如南平的武夷山市、三明的沙縣和寧化縣、漳州市、福州的閩侯縣、泉州的德化縣、龍巖的長汀縣和寧德的福鼎市等，在加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的工作中都有采用股份化、合作化的辦法。這些市區(qū)縣在加快土地流轉(zhuǎn)中所采用的“股份化、合作化”的做法歸納起來，就是農(nóng)戶將所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)以股份的形式入股合作社或者公司，這樣原土地承包農(nóng)戶的收入大增加，除土地租金、種植收入以外，還有到公司打工工資以及作為股東在合作社或者公司的年底分紅等。所不同的是，在這些“股份化、合作化”當(dāng)中，有些是農(nóng)戶直接與公司合作，有些是農(nóng)戶共同入股設(shè)立合作社以后再與公司合作。
　　三、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中顯露和潛在的問題
　　通過對福建省土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的分析，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶普遍“惜轉(zhuǎn)”，即便不“惜轉(zhuǎn)”，農(nóng)戶也傾向于“口頭協(xié)議”向“親戚、鄰舍”流轉(zhuǎn)，而且一般流轉(zhuǎn)期限偏短，這些特點顯露出以下幾方面問題：
　�。ㄒ唬�從轉(zhuǎn)出方面看
　　1、農(nóng)村的保障體系不夠完善，造成了農(nóng)民對流轉(zhuǎn)土地顧慮重重，“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象普遍存在。在福建的土地流轉(zhuǎn)實踐中，一直有三個明顯的現(xiàn)象，其中一個就是不少農(nóng)戶寧愿耕地拋荒也不愿意流轉(zhuǎn)。通過深入調(diào)研，這些現(xiàn)象的背后是農(nóng)戶們對于“正式流轉(zhuǎn)”之后自己生計、保障的擔(dān)憂，而擔(dān)憂的背后是當(dāng)前農(nóng)村保障體系的不夠完善。我們都知道，在當(dāng)前農(nóng)村社會保障機制尚未形成，土地依然具有社會保障和就業(yè)功能，特別是國家減免農(nóng)業(yè)稅、實施糧食補貼等支農(nóng)惠農(nóng)政策出臺后，種田不但不交農(nóng)業(yè)稅，還可以獲得一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)補貼，同時萬一外出務(wù)工想返鄉(xiāng)，自己還保留有土地經(jīng)營權(quán)，留有“一畝三分地”，也不用愁，因此寧愿土地粗放經(jīng)營或者拋荒，也不愿意流轉(zhuǎn)。
　　2、“惜轉(zhuǎn)”與“較高收益”的折中是“轉(zhuǎn)包、出租”給“親戚、鄰舍”。在福建的土地流轉(zhuǎn)實踐中，另外兩個明顯的現(xiàn)象是流轉(zhuǎn)的過程中以轉(zhuǎn)包、出租方式為主，同時即便轉(zhuǎn)包、出租，也更傾向于口頭協(xié)議和親戚鄰舍之間進行。盡管“惜轉(zhuǎn)”，面對流轉(zhuǎn)帶來的租金、分紅、工資等幾重的收益，相比拋荒而言，還是比較有誘惑力的。由于“轉(zhuǎn)包、出租”，尤其是將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給自己的“親戚”或者“鄰舍”，而且僅用口頭的方式。在調(diào)研中大多數(shù)農(nóng)戶透露了一個最底層的想法，就是萬一“自己反悔”，也“好商量、好說話”。其實，在這些“萬一”的背后，是農(nóng)戶們對于就業(yè)、社會保障的隱憂，打工和進城雖然能掙得多，那也不是自己能把握的，而土地是實實在在的，自己種點地再怎么也能養(yǎng)活自己。所以，面對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，一方面還是不愿意，另一方面較大的收益確實有吸引力，最后多數(shù)采取一種折中的方案，就是“口頭、非正式”的方式“轉(zhuǎn)包、出租”給自己的“親戚、鄰舍”。
　　（二）從轉(zhuǎn)入方面看
　　1、真正的農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶難尋。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險大，開發(fā)業(yè)主難引進。由于農(nóng)業(yè)是受自然和市場雙重影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，收入低風(fēng)險大，業(yè)主對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，真正有實力的民營企業(yè)或業(yè)主參與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)的比較少。有些地方因為沒有農(nóng)業(yè)企業(yè)，缺乏租入土地和吸納農(nóng)村富裕勞動力的能力，因此有些農(nóng)戶雖然想轉(zhuǎn)出，但找不到合適對象。
　　2、缺乏相應(yīng)的配套政策支持。福建耕地地塊單元破碎、分布零散。轉(zhuǎn)入者需要連片規(guī)模經(jīng)營，而人多地少，涉及農(nóng)戶多，工作量大，協(xié)調(diào)難度大。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱，土地零星分散，把這些土地從分散的農(nóng)戶手中集中成片后由業(yè)主開發(fā)，沒有較高的利益吸引或新的政策規(guī)定，一些業(yè)主不愿承擔(dān)昂貴的土地開發(fā)費用，導(dǎo)致土地集中開發(fā)較難。目前在全省的土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶還沒有統(tǒng)一專門的配套政策支持。
　　（三）從轉(zhuǎn)后經(jīng)營來看
　　1、操作不規(guī)范，容易發(fā)生糾紛，出現(xiàn)糾紛難解決。從福建省目前流轉(zhuǎn)實踐來看，由于采用“轉(zhuǎn)包、出租”方式，大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒有書面合同；即便有合同，有的不按規(guī)范簽訂合同，合同內(nèi)容不完整，條款、標(biāo)的不明確，在某些方面不具有法律效力，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規(guī)定的時間等；有的合同未經(jīng)管理機構(gòu)審查、簽證或公證機關(guān)公證，當(dāng)事人雙方出現(xiàn)糾紛難以解決。
　　2、流轉(zhuǎn)期限較短，容易出現(xiàn)“掠奪式”經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)期限較短，據(jù)調(diào)查，龍巖新羅區(qū)超過八成的耕地流轉(zhuǎn)期限在5年以下，其中1年以內(nèi)的又占一半左右。種植的作物周期性相差比較大，比如水稻是一年1～2季土地就地翻耕，而如果是茶葉，則一次的種植期短的也8～10年，長的到數(shù)十年。由于流轉(zhuǎn)期限短，“承租大戶”從成本控制的角度，在流轉(zhuǎn)期內(nèi)最大限度地利用土地的肥性，猶如礦床的掠奪式開采，容易造成土地經(jīng)營業(yè)主對流轉(zhuǎn)地的掠奪式經(jīng)營。這樣，對于土地后續(xù)的種植將產(chǎn)生不利影響。
　　3、“基本農(nóng)田經(jīng)濟化”，糧食安全保障存在隱憂。國家糧食安全的保障基礎(chǔ)是區(qū)域糧食安全。福建省是以丘陵山地為主的省份，人均耕地少，糧食自給缺口長期依賴外源補充。隨著人口不斷增長和海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展，對耕地資源和糧食安全壓力將不斷加大，建設(shè)與吃飯的矛盾將更加突出。在目前的土地流轉(zhuǎn)中，由于經(jīng)濟作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖與糧食之間的價格差，基本農(nóng)田用于“規(guī)模經(jīng)營”林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚和畜禽養(yǎng)殖的占有很大部分。
　　四、完善土地流轉(zhuǎn)工作的對策和建議
　　土地流轉(zhuǎn)是一個經(jīng)濟現(xiàn)象，必須符合經(jīng)濟規(guī)律，按照市場規(guī)律辦事。針對上述問題，筆者認為，必須因地制宜，采取積極措施，進一步推進和完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
　　1、在全省范圍內(nèi)加大農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。把更多的人力、財力、物力等公共資源向農(nóng)村社會保障體系傾斜，對土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民實行技能培訓(xùn)，幫助其就業(yè)，提高非農(nóng)收入；進一步完善城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長機制、“五保戶”供養(yǎng)、非義務(wù)教育階段特殊困難家庭學(xué)生救助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療超大病補充保險、農(nóng)村自然人自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險等各項制度。通過進一步完善社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相互銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。
　　2、進一步規(guī)范流轉(zhuǎn)流程。其中重點是為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的合同范本，并嚴(yán)格落實。在大量農(nóng)戶以口頭約定的方式設(shè)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系發(fā)生糾紛后，法院很難查明事實。由于當(dāng)事人文化程度普遍偏低，加之訂立土地流轉(zhuǎn)合同專業(yè)性強，需要熟悉相關(guān)法律法規(guī)，故即使雙方當(dāng)事人在設(shè)定流轉(zhuǎn)關(guān)系時簽署了書面協(xié)議，也普遍存在權(quán)利義務(wù)約定不明、措辭不當(dāng)、內(nèi)容有誤等問題。政府應(yīng)為土地流轉(zhuǎn)提供內(nèi)容完備、形式規(guī)范的合同范本，包括轉(zhuǎn)包合同、出租合同、互換合同、入股合同、轉(zhuǎn)讓合同等。由相關(guān)部門對受讓企業(yè)的流轉(zhuǎn)合同進行登記備案。同時對已有的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策進一步細化和深化。如《福建省人民政府關(guān)于推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的若干意見》（閩政〔2011〕53號）可以就土地流轉(zhuǎn)的類別、期限等在調(diào)研的基礎(chǔ)上按照流轉(zhuǎn)后土地的經(jīng)營類別進一步細化和設(shè)定要求。
　　3、加大配套政策扶持力度和公共服務(wù)力度。可以考慮每年對帶動性好、發(fā)展規(guī)范的專業(yè)合作組織進行扶持，如為鼓勵農(nóng)民秋翻整地，對每個農(nóng)機專業(yè)合作社補助，合作社所購大型農(nóng)機具除享受國家的補助外，還可以得到省政府或者市區(qū)縣的補助，并由農(nóng)機部門技術(shù)員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)。同時政府可以加大對專業(yè)合作社信貸資金的扶持力度，通過貼息、免息等方式對于保障性、規(guī)模性的糧食生產(chǎn)給予扶持。建設(shè)全省信息共享的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫，把全省各地的土地流轉(zhuǎn)供求信息，細化到自然條件、耕作條件、適宜種植品種等信息，在專門的信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息。
　　4、加強土地流轉(zhuǎn)的方向控制與結(jié)構(gòu)平衡。土地流轉(zhuǎn)市場化一方面是效率能較大提高，另一方面是方向和結(jié)構(gòu)未必符合國名經(jīng)濟和社會發(fā)展。省政府應(yīng)該有必要對全省的耕地流轉(zhuǎn)總體資源摸清的基礎(chǔ)上，結(jié)合各市區(qū)縣的實際情況，對于流轉(zhuǎn)后土地“規(guī)�；�發(fā)展”的方向進行總體規(guī)劃和引導(dǎo)，避免出現(xiàn)各自為政、盲目發(fā)展、相互傾軋的局面。
　　5、實施項目帶動、品牌帶動發(fā)展策略。一是項目帶動。繼續(xù)大力推行項目帶動，通過龍頭企業(yè)促進土地流轉(zhuǎn)。要加大農(nóng)業(yè)招商引資力度，引進大項目、好項目落地生根，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶動土地規(guī)模經(jīng)營。二是因地制宜，品牌帶動。樹立起品牌意識，強化產(chǎn)品質(zhì)量，加大宣傳力度，鼓勵、引導(dǎo)企業(yè)積極爭創(chuàng)品牌，擴大其知名度，提升產(chǎn)品附加值，提高單位面積的產(chǎn)出效益。
　　
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