摘要：土地作為不可再生資源，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎(chǔ)，正確處理城市發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，走可持續(xù)發(fā)展的道路，已成為國(guó)家重要的科研課題。本文主要針對(duì)金華市金東區(qū)耕地利用存在的問題及耕地變化的情況進(jìn)行了分析，提出了在城市化進(jìn)程中基層地區(qū)保護(hù)耕地的有效機(jī)制。
　　關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程；耕地保護(hù)；可持續(xù)發(fā)展
　　一、耕地利用存在的主要問題
　　1建設(shè)占用耕地的需求仍然旺盛，需加大耕地保護(hù)和補(bǔ)充耕地力度
　　金華市金東區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)用地空間的需求越來(lái)越大，耕地后備資源不足的現(xiàn)象日益突出。目前金東區(qū)人均耕地面積相對(duì)較高，人口與耕地之間呈逆向增減，用地需求與耕地保護(hù)二者之間的關(guān)系日趨緊張。一方面建設(shè)用地增加迅速,導(dǎo)致大量占用農(nóng)業(yè)用地,且大多數(shù)為質(zhì)量較好的耕地,使耕地面積減少。另一方面，金華市金東區(qū)是浙中地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，有很大的集聚人口功能，人口數(shù)量將不斷增加，人地矛盾將更加突出。因此必須在嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模的同時(shí)，加大耕地保護(hù)和補(bǔ)充耕地的力度，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。
　　2土地利用率較高與土地浪費(fèi)并存
　　金華市金東區(qū)已利用土地面積為63746.15公頃，利用率達(dá)96.9%。但是，廣大農(nóng)村仍然存在著部分棄耕、拋荒土地和其它零星用地，導(dǎo)致土地利用率降低。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，分布不均，仍有相當(dāng)一部分耕地不能實(shí)現(xiàn)旱澇保收，直接影響土地利用效益。城鎮(zhèn)、村莊用地及工礦用地拓展和布局有的欠合理。尤其是行政區(qū)劃調(diào)整前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自成體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，需重新進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃，從而給規(guī)劃布局帶來(lái)一定難度。另外由于部分村莊建設(shè)存在盲目擴(kuò)大問題，舊村改造滯后，導(dǎo)致“城中村”、“空心村”現(xiàn)象相對(duì)突出，個(gè)別地方工礦用地征多用少，造成了土地資源的浪費(fèi)。由于農(nóng)業(yè)比較效益差，大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為了節(jié)約成本和減少勞動(dòng)強(qiáng)度，一些地方采用了耕地輪休，部分水田只種植單季水稻，其余時(shí)間均為輪休期，春季和冬季撂荒比較普遍，客觀上也造成了耕地利用率的降低。
　　3耕地總體質(zhì)量尚可，但進(jìn)一步改良難度較大
　　金東區(qū)耕地從總體上看，質(zhì)量較好。耕地（不包括可調(diào)整為耕地的地類）中灌溉水田占85.2%，望天田占3.5%，旱地占11.3%。但城市快速發(fā)展占用了大量的平原區(qū)的耕地，地處低山丘陵區(qū)的耕地，立地條件較差，要建成適合機(jī)械化作業(yè)的大面積平整農(nóng)田比較困難。從耕地利用現(xiàn)狀看，由于農(nóng)家肥施用量日益減少，施肥以施化肥為主，綠肥種植面積大量縮減，土壤有機(jī)質(zhì)含量下降，缺鉀少磷土壤增多，加之工業(yè)“三廢”污染，使全區(qū)耕地質(zhì)量呈下降趨勢(shì)。由于目前農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，相當(dāng)部分農(nóng)田地塊零碎，權(quán)屬多樣，地類交叉，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，既不方便農(nóng)業(yè)田間管理，也很少能夠?qū)嵭薪y(tǒng)一施肥、灌溉和病蟲害防治，耕作田塊不規(guī)則，影響農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。金東區(qū)較好地完成了基本農(nóng)田的保護(hù)目標(biāo)，但仍存在基本農(nóng)田部分地塊劃定不夠合理；國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)占用基本農(nóng)田偏多；標(biāo)識(shí)基本農(nóng)田的樁、牌部分損毀；檔案建立不夠及時(shí)等問題，需要在新一輪規(guī)劃中予以改進(jìn)。
　　4特色農(nóng)業(yè)高產(chǎn)高效，經(jīng)營(yíng)不當(dāng)者可破壞耕作層
　　金東區(qū)既是“中國(guó)南方牛奶之鄉(xiāng)”，又是“中國(guó)番鴨之鄉(xiāng)”。果蔬產(chǎn)業(yè)效益顯著，放心菜工程、源東白桃、葡萄、草莓是金東農(nóng)業(yè)的一大亮點(diǎn)。其中大部分特色農(nóng)業(yè)的用地主要為耕地，對(duì)于提高耕地利用效率和增加農(nóng)民收入，成效顯著。但是，由于經(jīng)濟(jì)作物對(duì)于土地肥力消耗大，有的屬于多年生作物，對(duì)于土壤耕作層的結(jié)構(gòu)會(huì)帶來(lái)影響，甚至造成土壤化學(xué)成分發(fā)生變化。耕地轉(zhuǎn)用，經(jīng)營(yíng)不當(dāng)者可破壞耕作層，耕地恢復(fù)種植作物出現(xiàn)障礙。
　　5自然災(zāi)害在一定程度上造成了對(duì)耕地的損毀
　　除洪澇、干旱等氣象災(zāi)害外，滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害在一定程度上損毀了部分耕地。在金東區(qū)現(xiàn)已查明的20處地質(zhì)災(zāi)害中，滑坡有16處，崩塌4處。金華市金東區(qū)1997-2004年災(zāi)毀減少耕地11.6公頃。
　　二、金華市金東區(qū)耕地變化情況分析
　　1耕地總量減少趨勢(shì)明顯
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2001年至今全區(qū)耕地面積總體呈現(xiàn)不斷減少趨勢(shì)。如圖1所示，2001年全區(qū)耕地面積為15493hm2，2002年全區(qū)耕地面積為15489.5hm2；2003年全區(qū)耕地面積為15446.8hm2；2004年全區(qū)耕地面積為15436.1hm2；到2005年全區(qū)耕地面積為15430hm2。在2001-2005年期間全區(qū)耕地面積共減少了63hm2，凈減少了0.41％。
　　圖1金華市金東區(qū)近5年的耕地面積變化
　　2經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地面積變化關(guān)系分析
　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高是耕地?cái)?shù)量變化的一個(gè)主要驅(qū)動(dòng)因素。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，生產(chǎn)用地需求量日益增多必然要求占用大量耕地。另一方面人民生活水平的提高，生活質(zhì)量的改善，也必然影響耕地?cái)?shù)量的變化。例如住房條件的改善，人均住宅面積的擴(kuò)大要求大量耕地轉(zhuǎn)向住宅建設(shè)用地；對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量改善的要求增加城市中綠地面積和公共設(shè)施用地面積。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地面積的變化息息相關(guān)。如下圖所示，金華市金東區(qū)自2001年以來(lái)，人均GDP不斷增加，但耕地面積卻逐年下降(見圖2)。
　　圖2金東區(qū)2001-2005年以來(lái)耕地面積與地區(qū)人均生產(chǎn)總值變化圖
　　3人口增長(zhǎng)與耕地面積變化關(guān)系分析
　　人口的不斷增長(zhǎng)也是影響耕地?cái)?shù)量變化的最基本原因之一。人口密度與土地利用變化速率呈正相關(guān)關(guān)系，人口增長(zhǎng)速度越快，土地利用變化也就越快。隨著人口的增長(zhǎng)和收入的提高必然會(huì)在住、行等方面產(chǎn)生更多更高的需求，從而對(duì)土地(耕地)產(chǎn)生巨大的壓力。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市人口的不斷增長(zhǎng)，必然會(huì)推動(dòng)城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致耕地面積的不斷減少。另一方面，隨著人口的增加，導(dǎo)致人均耕地面積銳減，使得每戶農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的耕地規(guī)模也相對(duì)減少，種植業(yè)效益呈下降趨勢(shì)，導(dǎo)致耕地資源向比較效益較高的土地利用結(jié)構(gòu)流動(dòng)，耕地面積的大量減少。金東區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口從2001年開始飛速增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致了耕地面積也逐漸減少(見圖3)。
　　圖3金東區(qū)2001-2005年以來(lái)耕地面積與非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量變化圖
　　三、構(gòu)建城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)的有效機(jī)制
　　從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家城市化發(fā)展歷程看，伴隨城市化的發(fā)展，耕地資源總量都呈現(xiàn)不斷減少的趨勢(shì)。城市化發(fā)展與耕地保護(hù)之間在客觀上存在矛盾，城市的發(fā)展和擴(kuò)大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發(fā)展。只有正確處理好城市化與耕地保護(hù)之間的矛盾才能保證糧食安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為了緩解金華市金東區(qū)城市化發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)的壓力，為確保耕地及基本農(nóng)田保護(hù)方案的實(shí)施，可從制度、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和技術(shù)等多角度、多層面，并結(jié)合金華市金東區(qū)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，提出了以下有效的耕地保護(hù)機(jī)制。
　　1完善基本農(nóng)田保護(hù)制度，堅(jiān)決剎住亂占濫用耕地的歪風(fēng)
　　基本農(nóng)田是保證一定人口正常生活消費(fèi)水平所必需數(shù)量的耕地，通過基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和劃定，大量?jī)?yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田劃入保護(hù)區(qū)得以切實(shí)保護(hù)，亂占濫用耕地的勢(shì)頭得到有效控制；對(duì)非農(nóng)建設(shè)尤其是城市用地規(guī)模的盲目擴(kuò)展也起到了一定的控制作用。
　　要從土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作中發(fā)現(xiàn)線索，抓緊選擇典型土地違法案件，與監(jiān)察、審計(jì)等部門通力協(xié)作，從嚴(yán)從快查處，公開曝光。堅(jiān)持既查處事，又查處人，堅(jiān)決追究違法違紀(jì)者的責(zé)任，切實(shí)起到震懾警示、剎風(fēng)整紀(jì)的作用。要進(jìn)一步建立健全土地執(zhí)法監(jiān)察工作機(jī)制。要重視從群眾信訪、舉報(bào)、媒體報(bào)道和動(dòng)態(tài)巡查等多種渠道中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件線索，建立土地違法違紀(jì)案件的快速發(fā)現(xiàn)機(jī)制和分級(jí)查處機(jī)制。
　　2發(fā)揮盆地的優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)
　　從金東區(qū)的資源和環(huán)境條件分析，特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展?jié)摿�很大，綜合效益好。金東區(qū)應(yīng)積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，突破行政區(qū)域，形成產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)區(qū)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化生產(chǎn)、區(qū)域化布局，建成具有金東區(qū)特色的城郊、平原、山區(qū)三大農(nóng)業(yè)圈層。重點(diǎn)培育發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻米、花卉苗木、畜禽養(yǎng)殖、奶牛乳品、果品蔬菜、茶葉、竹筍、水產(chǎn)養(yǎng)殖等8類特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)，形成一批具有品牌效應(yīng)，實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和專業(yè)化生產(chǎn)的區(qū)域特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)區(qū)。通過特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，充分利用荒山、荒坡、荒溝等土地資源，達(dá)到提高當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)收入目的。同時(shí)金華市金東區(qū)發(fā)達(dá)的交通及營(yíng)銷渠道，及良好的栽培、管理和加工技術(shù)配套，為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
　　3堅(jiān)持節(jié)約和集約用地的原則，嚴(yán)格控制用地規(guī)模
　　城市土地集約利用對(duì)土地的投入產(chǎn)出比要求有適宜的范圍，高建筑密度和高容積率并不能說(shuō)明土地利用程度的集約利用水平，應(yīng)充分考慮城市規(guī)劃的格局，依照金華市金東區(qū)的自然環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，確定不同類型用地區(qū)的土地集約利用方向和模式，充分、合理、集約地利用城市土地，減少對(duì)耕地的不必要占用。
　　從人均用地來(lái)看，金華市金東區(qū)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地超標(biāo)問題嚴(yán)重。尤其以縣(含縣級(jí)市)超標(biāo)用地問題更為突出。因此，要嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)用地規(guī)模，挖掘城市存量土地潛力，逐步實(shí)現(xiàn)外延式城鎮(zhèn)擴(kuò)展向內(nèi)涵式擴(kuò)展的轉(zhuǎn)變。城區(qū)要鼓勵(lì)舊城改造，并適度提高房地產(chǎn)開發(fā)容積率，減輕建設(shè)占用耕地的壓力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進(jìn)行立體規(guī)劃，應(yīng)注意規(guī)模發(fā)展，并引導(dǎo)居民逐步改變傳統(tǒng)的農(nóng)村居住方式。同時(shí)要制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約利用。
　　4進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局
　　長(zhǎng)期以來(lái)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民點(diǎn)布局缺少整體上的規(guī)劃指導(dǎo)控制，為便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其建設(shè)長(zhǎng)期處于農(nóng)民的自發(fā)選擇狀態(tài)，自然村落普遍形成了“滿天星”式的散落布局現(xiàn)象。而這種農(nóng)村居民點(diǎn)布局的雜亂無(wú)序造成了土地利用效益低。因此隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，需要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)改造、遷村并點(diǎn)工作中，以減少農(nóng)村居民點(diǎn)對(duì)土地的占用，提高農(nóng)村居民點(diǎn)的土地利用率。
　　5提高耕地的綜合生產(chǎn)能力，增加耕地面積
　　①合理灌溉，科學(xué)施肥，增加有機(jī)肥投入，改良土壤性狀；
　　②加強(qiáng)農(nóng)田環(huán)境保護(hù)，有效控制環(huán)境污染，重點(diǎn)抓好壩上、山區(qū)、平原的生態(tài)防護(hù)林工程；
　　③積極推進(jìn)土地開發(fā)整理工作。研究地區(qū)可開發(fā)耕地后備資源有限，且開發(fā)投資成本較高，今后可將土地整理作為補(bǔ)充耕地的主要來(lái)源。可通過農(nóng)地整理，加強(qiáng)對(duì)中低產(chǎn)田改造，補(bǔ)充耕地面積，提高耕地質(zhì)量。除此之外，還應(yīng)重點(diǎn)做好非農(nóng)業(yè)用地的整理，采取遷并企業(yè)、合并村莊、治理空心村、復(fù)墾廢棄宅基地等方法，逐漸使工業(yè)向園區(qū)集中，居民向城鎮(zhèn)集中，增加耕地面積。
　　6多途徑強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)
　　一是進(jìn)一步完善地方各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任期基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，完善地方政府政績(jī)考核制度。二是進(jìn)一步落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)公示制度，建立、健全社會(huì)監(jiān)督體系。三是嚴(yán)格執(zhí)行占用基本農(nóng)田審批制度，堅(jiān)決守住基本農(nóng)田這條紅線。尤其要做到今年初國(guó)土資源部發(fā)文（國(guó)土資發(fā)（2003）338號(hào)）提出的“五不準(zhǔn)”。四是嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡制度，杜絕“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的發(fā)生，做到數(shù)量不減少，質(zhì)量不下降。五是強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的日常動(dòng)態(tài)管理，進(jìn)一步落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)各項(xiàng)法規(guī)、制度。特別是要加強(qiáng)土地變更調(diào)查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)，建立基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握基本農(nóng)田變化情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，同時(shí)建立土地利用信息系統(tǒng)。