摘要：在地方政府公共政策制定中，存在著公民參與渠道少；公民參與意識(shí)薄弱；公民基本科學(xué)素養(yǎng)水平較低；公共政策制定過(guò)程監(jiān)督薄弱等問(wèn)題。應(yīng)從以下方面去改善：拓寬公民的利益表達(dá)渠道；擴(kuò)大公民參與的深度和廣度；提高公民科學(xué)文化素養(yǎng)，強(qiáng)化公民參與意識(shí)；提高政府信息公開(kāi)和透明化程度。
　　關(guān)鍵字：地方政府；公民參與；問(wèn)題；對(duì)策
　　
　　揚(yáng)州市人大常委會(huì)研究室曾組織了“對(duì)市政府2007年為民辦實(shí)事工作的社會(huì)評(píng)價(jià)調(diào)查”，發(fā)現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的市民認(rèn)為政府確定的為民辦實(shí)事項(xiàng)目并不是市民最迫切需要政府做的事情。[1]可見(jiàn)，地方政府決策項(xiàng)目有時(shí)會(huì)與市民需求存在一定差距。地方政府在政府體系中承擔(dān)著承上啟下的作用，平日里要制定眾多的公共政策，而這些政策的質(zhì)量關(guān)系著當(dāng)?shù)厝嗣竦娜粘Ｉ�活水平的提高。不同的人們有不同的需求，需要地方政府在公共政策制定中引入公民參與，來(lái)提高本地政府公共政策質(zhì)量和公民對(duì)政府的滿意度。因此分析地方政府公共決策中公民參與缺陷的原因并探索解決途徑，對(duì)地方政府治理與和諧社會(huì)的建設(shè)有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　一、公民參與的重要性 
　　無(wú)論是初期的民主政治，抑或是轉(zhuǎn)型期的民主政治，還是成熟的民主政治，都具有一個(gè)共同的核心，這就是公民參與。[2]胡錦濤總書(shū)記曾提出：“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。[3]改革開(kāi)放以來(lái)黨和政府一直強(qiáng)調(diào)“公民的有序參與”并把它作為推進(jìn)中國(guó)特色民主政治的重要內(nèi)容，因?yàn)楣�民參與有很多好處與優(yōu)勢(shì)：
　　1.使政府少花錢(qián)多辦事。隨著傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代政府的轉(zhuǎn)型，政府服務(wù)功能凸顯，制定的各種政策均以為人民服務(wù)為最終目標(biāo)。若想為人民服務(wù)就必須深入群眾進(jìn)行調(diào)查，否則只能是既浪費(fèi)人力物力又沒(méi)得到實(shí)際效果。因此在制定政策時(shí)必須提前了解人們的需求方能“對(duì)癥下藥”，從而減少行政的盲目性，使政府免受更多的批評(píng)并達(dá)到少花錢(qián)多辦事的效果。
　　2.防止社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人。恩格斯認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)為了追求自己的利益會(huì)出現(xiàn)由社會(huì)公仆會(huì)變質(zhì)為社會(huì)主人的現(xiàn)象，而且這種現(xiàn)象在至今所有國(guó)家中都是不可避免的，因此要采取可靠的辦法來(lái)制止這種現(xiàn)象。[4]在現(xiàn)代若想防止政府由公仆變?yōu)橹魅耍�除了需要�?quán)力體系自身內(nèi)部的相互制衡，還需要權(quán)利體系之外的制約——公民參與，即需要公民廣泛地參與社會(huì)公共事務(wù)，使公共事務(wù)的運(yùn)行透明化，加強(qiáng)公民和輿論的監(jiān)督，使政府和官員更加奉公職守，否則公共權(quán)力就有失控的危險(xiǎn)。
　　3.符合國(guó)家“善治”的要求。“善治”是政府與公民之間的良好合作，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。[5]也就是說(shuō)“善治”要求國(guó)家與社會(huì)進(jìn)行合作，使政治權(quán)力向公民社會(huì)回歸進(jìn)而擴(kuò)大公民對(duì)公共事務(wù)管理的參與程度，強(qiáng)調(diào)政府由“管理職能”向“服務(wù)職能”轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的社會(huì)化和公共利益的最大化。因此，這種“善治”允許公民通過(guò)各種渠道積極參與公共行政的制定和實(shí)施，以確保公民利益的實(shí)現(xiàn)。
　　二、地方政府公民參與存在的問(wèn)題
　　1.公民參與渠道少。很多地方政府在政策制定中雖然引入了一定程度的公民參與，但參與渠道大部分局限于做問(wèn)卷調(diào)查。雖然地方政府開(kāi)通了來(lái)信來(lái)訪等機(jī)制，為廣大普通公民提供了一個(gè)利益表達(dá)的機(jī)會(huì)，但多為事后彌補(bǔ)，即公民在利益受到損害后進(jìn)行申訴的渠道，而對(duì)公共政策制定的影響很小，使公民參與大多流于形式、公民的意愿難以充分表達(dá)，不符合科學(xué)發(fā)展觀中“以人為本”的要求。
　　2.公民參與意識(shí)薄弱。隨著我國(guó)政治民主化進(jìn)程不斷加深，公民參與意識(shí)也逐漸覺(jué)醒。但很多人傳統(tǒng)官本位思想還是比較濃厚，使一部分人仍然對(duì)自己的權(quán)利熟視無(wú)睹，逐漸形成一種與世無(wú)爭(zhēng)的政治心理和政治意識(shí)，認(rèn)為政府出臺(tái)什么政策、下達(dá)什么要求自己照做就是了，難以認(rèn)識(shí)到自己的主體地位和應(yīng)有的責(zé)任。
　　3.公民基本政治素養(yǎng)較低，出現(xiàn)公民參與要求與參與能力不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象。一部分公民由于自身政治素養(yǎng)較低，不會(huì)充分表達(dá)自己的意愿或者提出一些天馬行空的想法根本不能實(shí)現(xiàn)。這一部分公民的知識(shí)水平、政治素養(yǎng)、綜合判斷的理性能力還沒(méi)有達(dá)到參與公共政策制定的高度。
　　4.規(guī)定的任意性和監(jiān)督的薄弱性。在我國(guó)是否讓公民參與某項(xiàng)政策的制定是政府機(jī)關(guān)自由裁決的事情，這樣會(huì)造成公民參與權(quán)的喪失。地方政府在公共政策制定的過(guò)程中缺乏專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，公民對(duì)地方政府公共政策制定的監(jiān)督比較薄弱。雖然有信訪等監(jiān)督機(jī)制，但它有不穩(wěn)定性：這種信訪形式會(huì)隨著事件和領(lǐng)導(dǎo)人的不同而不斷改變，而且大眾傳媒的作用又非常有限，所以會(huì)影響公民的有效參與。
　　三、解決途徑
　　1．拓寬公民在地方政府公共政策制定中的利益表達(dá)渠道。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展利益群體的多元化也隨之而來(lái)，在這種新形勢(shì)之下一定要疏通原有的利益表達(dá)渠道與方式，讓不同的利益群體有表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。并在公共政策制定過(guò)程中，通過(guò)擺事實(shí)、講道理、介紹詳情、溝通、座談等多種方式緩解矛盾和沖突。只有如此，才能規(guī)范人民、利益群體的利益表達(dá)方式和機(jī)制，從而化解矛盾。否則，人們?cè)谧陨砝�益無(wú)法表達(dá)或自身利益受損時(shí)，會(huì)產(chǎn)生越級(jí)上訪、靜坐、示威、沖擊地方政府部門(mén)等危及社會(huì)治安、社會(huì)和諧發(fā)展的事件。而且拓寬公民參與渠道有助于集思廣益，使得公共政策能夠獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)理解，從而能夠確保決策得到準(zhǔn)確、有力的執(zhí)行，使決策真正達(dá)到預(yù)期目的和實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效益。
　　2．?dāng)U大公民參與的深度和廣度。SherryArnestein的“公民參與階梯”理論中，將公民參與按照公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度分為三個(gè)層次八種類(lèi)型。如果政策參與過(guò)程并未充分溝通，而停留在政府向民眾征詢意見(jiàn)而后決策，那么這種參與就只能劃作第二個(gè)層次，即“象征性參與”。[6]我國(guó)地方政府公共決策中公民參與的程度還僅僅停留在SherryArnestein所界定的“象征性參與”的層次上面，因此要想擴(kuò)大公民參與的程度，必須要從廣度和深度兩方面推進(jìn)。要切實(shí)讓公民參與到公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督程序中來(lái)，真正落實(shí)公民參與的合法權(quán)利和權(quán)益，而不僅僅存在于象征性層面上。要大量挖掘可行的公民參與形式，如各種公示制度、協(xié)商會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，也就是在當(dāng)?shù)胤秸�府和各利益群體之間建立一種規(guī)劃和決策的聯(lián)合機(jī)制，公民的意見(jiàn)才會(huì)起到真正的作用；此外，政府部門(mén)在進(jìn)行相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)與制度安排方面，要堅(jiān)持“公平、正義”的原則，使公民參與能夠促進(jìn)公共政策朝著公共利益最大化的方向前進(jìn)。

　　3．提高公民科學(xué)文化素養(yǎng)，強(qiáng)化公民參與意識(shí)。公共政策的制定不僅僅是政府的事情，更是與公民息息相關(guān)的事情。要想提高公民參與的意識(shí)，要做到如下兩個(gè)方面：第一，加強(qiáng)對(duì)公民的教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)其參與能力，使其能有效地參與公共決策。大力發(fā)展文化，增強(qiáng)教育宣傳，提高公民的科學(xué)文化素質(zhì)；加強(qiáng)相關(guān)政治知識(shí)和技能的傳授，提高公民的政治素養(yǎng)，使大多數(shù)公民能理性的思考政治問(wèn)題，并運(yùn)用自己的文化知識(shí)參與公共政策的制定。以往的政治教育，多注重意識(shí)形態(tài)方面的知識(shí)灌輸，而不注重傳授公民政治技術(shù)與技能，導(dǎo)致公民參與能力較低。因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)向公民傳授必要的公民參與的知識(shí)與技能，使公民懂得如何參與公共政策制定的過(guò)程，增強(qiáng)公民參與的有效性。第二，創(chuàng)造良好的政治文化氛圍。“政治文化是一個(gè)國(guó)家在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情，這種文化是在該國(guó)家的歷史和當(dāng)前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)進(jìn)程中形成的。由過(guò)去的經(jīng)歷所形成的態(tài)度模式對(duì)未來(lái)的政治行為有著重要的制約和影響。這種政治文化影響著個(gè)人在他們所扮演的政治角色中的行為、他們的政治要求的內(nèi)容和他們對(duì)待法律的態(tài)度”。[7]我國(guó)傳統(tǒng)文化中官本位思想比較濃厚，所以應(yīng)該克服傳統(tǒng)政治文化造成的政治冷漠和政治屈服，積極培育適度的公民參與制度，強(qiáng)化公民參與的意識(shí)。
　　4．提高政府信息公開(kāi)和透明化程度。公眾參與需要在了解有效信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行，沒(méi)有充分透明的信息，公眾只能是“盲目參與”，所發(fā)表的意見(jiàn)沒(méi)有意義。知情權(quán)是參與權(quán)的前提。在公民參與地方政府公共政策制定的過(guò)程中，地方政府應(yīng)該推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，公布公共政策問(wèn)題的相關(guān)信息和事宜，做到政務(wù)透明化，對(duì)自己決策的理由和依據(jù)做出必要而充分的解釋說(shuō)明，使地方政府官員的行為暴露在公眾的視野和輿論之下，從而減少了地方政府暗箱操作的可能性，否則有偏向的信息可能會(huì)導(dǎo)致公民錯(cuò)誤的參與，甚至使政府把公民參與當(dāng)作實(shí)現(xiàn)政府不良目的的工具。因此，政府透明和信息公開(kāi)是公民參與的兩個(gè)必要條件，公民參與中政府有責(zé)任和義務(wù)將有關(guān)信息毫無(wú)保留地提供給公民，以實(shí)現(xiàn)公民對(duì)公共權(quán)利的監(jiān)督和制約。
　　總而言之，民主化浪潮席卷全球，我國(guó)若想加強(qiáng)社會(huì)主義民主建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)，有效的公民參與是題中之義。中國(guó)是社會(huì)主義民主國(guó)家，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心要求，人民是國(guó)家的主人，政府不存在任何脫離于人民的特殊利益，人民應(yīng)與政府一起擔(dān)負(fù)起治理社會(huì)公共事務(wù)的責(zé)任。因此應(yīng)不斷努力實(shí)現(xiàn)公民參與才是順應(yīng)時(shí)展潮流的重要舉措。
　　
　　
　　[1]呂燕，《擴(kuò)大公民參與提高決策水平基于揚(yáng)州市政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目確定方式的社會(huì)調(diào)查》，《人大研究》2009年第2期。
　　[2]郭秋永，《當(dāng)代三大民主理論》，北京：新星出版社，2006：10-11。
　　[3]胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的政治報(bào)告。
　　[4]姚禮明編，《馬克思主義政治學(xué)著作選讀》，北京大學(xué)出版社，2007。
　　[5]何霜梅，《善治視野下的公民參與》，載《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年4月第2期。
　　[6]周曉麗、馬曉東，《公民參與：公共政策合法性的路徑選擇》,載《理論探討》，2005年第5期。
　　[7]加布里埃爾•A•阿爾蒙德、小G•賓厄姆•鮑威爾，《比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策(第二版)》，東方出版社，2007