近年來，隨著城市化進程的加快，城市基礎設施建設投入逐年增加，但在市政基礎設施建設項目管理中屢屢出現中標價超概算、結算價超中標價的問題，究其原因，主要和項目前期準備工作不足、項目實施過程中變數較大等因素有關，同時，也和新成立的投資機構相關工作人員缺乏經驗或工作責任心不強、投資機構缺乏相應的審查把關機制有關。為此，針對市政基礎設施建設項目的特點和現狀，就項目的招標投標、合同管理、工程變更、計價管理、造價控制等涉及項目投資控制的諸多方面進行了調研，對市政基礎設施建設項目的投資控制現狀和原因進行了深入分析，并提出了相應的控制措施。
　　一、投資超概算、結算價超中標價的原因分析
　　（一）項目前期準備工作不足：
　　1、一般而言，重大市政基礎設施工程建設工期安排都很緊湊，往往造成項目前期準備時間不足，準備工作不夠充分，邊設計、邊招標、邊施工的現象突出，從而難以遵循科學的建設程序和建設周期。
　　2、對項目現狀調查、地質情況勘察、地下管線調查不夠詳細。市政工程一般涉及的地下工程和土石方工程量較大，因地勘和管線不準確，導致開挖以后出現很多問題，造成設計隨之修改，以及由于土質不好大量換填等等，致使工期拖延、投資大幅度突破。
　　3、設計單位業務量較為飽和，投入項目設計的人員力量不足，設計從業人員普遍年紀較輕，實際經驗不足，加之設計周期短，從而造成設計質量不高、設計深度不夠，導致施工過程為彌補設計缺陷或滿足使用功能而不得不做大量設計變更。
　　（二）項目實施過程變數較大：
　　1、市政工程涉及專業部門較多，各種管線復雜，很多管線還分屬軍隊、電信、電力、煤氣等各部門，這些遷改費用、賠償費用事前難以確定，且費用較大，這也是投資突破的重點。
　　2、市政設施項目配套設施（如電力淺溝、電力隧道、管線管溝、交安工程等）增補項目多，由于部分工程設計與招標不同步，導致后期增補項目較多，又難以安排其他施工單位交叉施工，故大多采取作為增加工程直接委托的方式，也導致投資大幅增加。
　　3、建設部與國際慣例接軌推行的工程量清單計價和招標，是參照FIDIC模式進行計價和招標，而國際上普遍存在低中標高索賠的現象，索賠成為施工企業贏利的主要手段，如在我國的紫坪鋪水庫、小浪底、三峽工程中就有較多索賠，招標人在前期準備不充分，招標文件不完善，造成索賠的費用增加。
　　4、部分城市現行最低價中標的招標方式且交納低價風險金的辦法并非防止低價的唯一有效辦法，過分低價導致施工企業虧損，使其有通過設計變更來改變其虧損的利益驅動，低價保證金加重了施工企業的資金負擔，個別工程保證金甚至超過了合同價，過大的資金投入和資金成本，使施工企業更提高了工程利潤的預期，加大了在工程造價上與業主的分歧和矛盾沖突。
　　5、中國經濟高速發展，固定資產投資規模增速較快，資源和勞動力短缺，以及物價通漲效應疊加，引起建筑材料、設備、運輸、勞動力的大幅上漲，這也直接導致了項目建設成本的上升。
　　（三）投資機構控制不到位
　　部分新成立的投資機構相關工作人員缺乏經驗或工作責任心不強、投資機構缺乏相應的審查把關機制等，導致工程造價額外增加。
　　二、控制“兩超”現象的措施。
　　針對以上現象，在市重大建設項目建設中應進一步推行以下措施來加強投資控制：
　　（一）重視項目建設前期工作：
　　1、投資控制的重點是事前控制。加強前期現狀調查、地質勘探、管線摸底等工作；加強設計審查工作，推行設計階段造價控制、限額設計等方法，保證設計概算的基本準確性、嚴肅性。
　　2、將地下障礙、地下管線的搬遷和賠償費用單列，在投資中打足，并將其歸屬于拆遷費用，不進入工程費用。
　　3、合理確定建設周期，作到設計完善后進入招標，招標結束后施工，盡量避免過多的標外增加工程量。
　　4、提高招標工程量清單編制的質量和準確性，保證中標價能準確反映施工圖的全部內容，防止漏項、錯項、工程量少算，對招標控制價不能隨意的抬高和降低，做到中標價反映工程合同全貌，對工程量清單編制單位要在合同中加入約束條款，對清單工程量出入較大的要追究中介機構和編制人員的賠償責任。
　　5、為規避惡性低價、惡意不平衡報價，應加大評標環節的技術分析和經濟分析工作，建議對重大項目進行先清標后評標的辦法，建立一支清標的專業技術隊伍、健全清標的制度和方法。將標書中的技術問題、報價問題、對招標文件的響應問題進行清理、統計、列出，供專家評審時參考以及中標后簽定合同時做進一步約定。
　　6、參與設計方案的審核，控制設計的經濟性，推廣節約型設計；對施工圖設計提出可行性造價控制意見，逐步推行限額設計。
　　7、參加施工招投標的組織實施，負責制定投標報價控制措施，組織標底、清單的測算及審核。
　　（二）加強項目實施中的過程控制：
　　1、設計變更管理應按程序操作，超過50萬以上的重大設計變更應進行經濟比較，開專題會進行專家論證，做到先批準后實施。盡量減少不必要的變更，必須要變的也要在可控范圍內，對變更部分要核算價格，清楚變更的量差和價差。**業主對各階段的變更要定期匯總累計，上報市重大辦備案。
　　2、全過程引入造價控制，從設計、招標、施工、結算等全過程引入造價咨詢單位進行控制，由造價咨詢單位分階段作好投資控制計劃和控制方案，變事后控制為事前控制和事中控制，重點加強對設計階段的投資控制，做到心中有數；另一方面也要在施工過程中加強對變更和簽證的核算，使業主能動態的掌握投資變化情況，同時也保障了施工企業的合法權益，做到變更簽證事前定價，改變先施工后扯皮的現象。
　　3、建立公平的市場交易環境，嚴格合同的履行，建立合理的索賠通道和索賠環境，要認識到索賠是國際慣例，對合理的索賠要求應予接納，建立建筑市場“誰出錯誰買單”的規則。對施工企業投標失誤、惡意低價、施工不當的錯誤要堅決讓其買單。對業主原因、建管、監理錯誤指揮而給施工單位造成損失的，應允許施工企業的正當索賠。對施工企業不履行合同，無理拖延工期的業主應積極提出反索賠。只有建立了公平的索賠和反索賠環境，也才能減少現在項目建設中存在的以變更補損失、關系變更、人情變更等不規范現象的出現，同時也有利于提高業主和建管單位的項目管理水平。

　　4、合理確定預留金比例，在招標階段要充分考慮到市場波動和物價通漲因素，特別是對工期較長的項目，在預留金內要設置物價通漲系數；
　　5、建立項目投資控制長效機制，建立以業主負責，造價咨詢機構配合控制、政府主管部門進行有效監管和檢查的機制，建立項目完成后評價體系，對投資控制較好的建管單位和造價咨詢單位應給予更多工程業務，而對完成效果不佳的單位，要實行禁入的措施。
　　6、工程量清單（暫估量）的控制：負責審核暫估量計量結果，提出合理化建議，有效控制暫估量造價。
　　7、清單、包干新增單價的控制：負責審核、測算清單招標工程新增項目的綜合單價，考察專業工程的市場價，測算包干項目的包干價，報送審計局認定后進入結算。
　　8、設計變更、工程簽證控制：參與設計變更的方案選取，控制好工程質量、進度、造價、安全各方面的對立統一關系。負責工程簽證的計量審核，保證簽證的真實、規范、完整性，報審送審計局審核并配合現場的認定。
　　9、材料價格的認證控制：參加主要及大宗材料的招標、詢價，做好材料合格證的存檔，把好材料價格認證關，需報審的上報審計局并配合審核認定。
　　10、工程月進度割算控制：各施工企業按工程項目每月25日前報送當月已完工程割算，指揮部及監理單位造價人員負責割算的審核并作為投資控制及進度款撥付的依據，無故延遲或不報用的，停止撥付工程進度款。
　　（三）工程決算控制
　　對決算資料的整理把關，保證結算資料的真實完整；對決算審計資料內容、要求、提交時限、歸檔等工作內容制定要求并嚴格執行；做好審計資料的存檔備案、審計意見的反饋等工作。力求通過竣工決算與概算、預算的對比分析，考核投資控制的工作成效，總結經驗教訓，積累技術經濟方面的基礎資料，提高未來建設工程的投資效益。
　　（四）提高投資機構人員業務水平、管理水平
　　對投資機構相關工作人員進行培訓，提高其業務水平；完善投資機構管理機制，遏制因人員管理缺陷而產生的額外增加。
　　綜上所述，市政基礎設施建設“兩超”形成的原因是多方面的，但通過以上措施的實施，可以有效地遏制惡性低價中標的現象愈演愈烈，推動建筑企業理性投標，促進建筑市場良性健康發展。同時也保證重大建設項目的質量和工期目標的實現，使項目中標價超概算、結算價超中標價的現象有所改觀。
　　參考文獻
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