摘要：“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)”是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。“新農(nóng)保”能夠極大的調(diào)動農(nóng)村居民的參保積極性,但從制度的科學(xué)性和可操作性上看，仍存在一些亟待解決的關(guān)鍵性問題。本文結(jié)合我國當(dāng)前的社會保障實(shí)力及農(nóng)村居民的參保現(xiàn)狀，在注重可操作性的基礎(chǔ)上提出了幾點(diǎn)建議，希望對實(shí)際問題的解決有所幫助。
　　關(guān)鍵詞：新農(nóng)保、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老保障
　　一、我國“新農(nóng)保”制度的推行現(xiàn)狀。
　　2009年9月4日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32號)，在全國10%的縣市區(qū)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，標(biāo)志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新時(shí)期。也標(biāo)志著“新農(nóng)保”試點(diǎn)工作正式啟動。建立“新農(nóng)保”制度，是加快完善社會保障體系，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重大決策，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)基本服務(wù)均等化的重大舉措。這一重大惠農(nóng)政策，使廣大農(nóng)民在“種田不交稅”、“上學(xué)不繳費(fèi)”、“看病不太貴”的基礎(chǔ)上，又向“養(yǎng)老不犯愁”邁進(jìn)了一步，對促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧將發(fā)揮巨大作用。
　　截至2010年底，國家新農(nóng)保試點(diǎn)參保人數(shù)達(dá)到1.03億人，其中60歲以下參保人數(shù)7414萬人。截至2010年底，27個(gè)省、自治區(qū)的838個(gè)縣(市、區(qū)、旗)和4個(gè)直轄市部分區(qū)縣納入國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，總覆蓋面約為24%。此外，還有15個(gè)省份的316個(gè)縣(市、區(qū)、旗)自行開展了新農(nóng)保試點(diǎn)。全國共計(jì)1.43億人參加新農(nóng)保。北京、天津、浙江、江蘇、寧夏、青海、海南、西藏等8個(gè)省份已經(jīng)實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋。
　　二、“新農(nóng)保”試點(diǎn)方案在制度上存在的幾點(diǎn)不足。
　　（一）國家財(cái)政補(bǔ)貼資金缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制
　　“新農(nóng)保”方案中政府承擔(dān)部分繳費(fèi)責(zé)任，但是由于缺乏相應(yīng)的法律保障，政府財(cái)政補(bǔ)貼資金的可持續(xù)性值得關(guān)注。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
　　1、 中央財(cái)政補(bǔ)貼資金缺乏制度保障。
　　現(xiàn)在我國60歲以上老年人約1.5億，約1億在農(nóng)村。如果每年每人給予660元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼，中央財(cái)政補(bǔ)貼的總額為498億元（其中東部地區(qū)地方政府承擔(dān)50%）。這筆補(bǔ)貼，按照我國現(xiàn)行財(cái)政規(guī)模及增長速度是完全可以承受的。但是基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金要到位，不是財(cái)力雄厚就能夠保證，到目前為止，尚未建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金來源的保障機(jī)制。
　　2、 未來的隱形財(cái)政壓力不容忽視。
　　新農(nóng)保個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)相同，其月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)以個(gè)人賬戶積累額除以139個(gè)月。也就是農(nóng)村居民從60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，在將近72歲時(shí)，前期積累的個(gè)人賬戶資金全部領(lǐng)取完畢。在受領(lǐng)人還健在的情況下，今后每年的養(yǎng)老金由政府支出，并維持其基本的養(yǎng)老金水平。這是一筆不小的支出，將構(gòu)成較大的隱性財(cái)政壓力。而目前關(guān)于這筆隱形的財(cái)政壓力尚未建立任何的釋放機(jī)制，這是當(dāng)前“國家新農(nóng)保”政策有待于解決的問題。
　　3、 從實(shí)際情況看，各地財(cái)政補(bǔ)貼的承受能力不同。
　　各地區(qū)對“國家新農(nóng)保”的補(bǔ)貼責(zé)任有所不同。其中，中西部地區(qū)地方財(cái)政僅需要承擔(dān)不低于30元的個(gè)人賬戶補(bǔ)貼資金；而東部地區(qū)地方財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任包括兩個(gè)方面，除了不低于30元的個(gè)人賬戶補(bǔ)貼資金外，還需承擔(dān)50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付。根據(jù)精算和預(yù)測，在農(nóng)保制度覆蓋10%人口時(shí)，當(dāng)?shù)胤截?cái)政補(bǔ)貼支出占地方財(cái)政收入最高比例為0.27%（西藏），各地財(cái)政壓力較小。但是當(dāng)制度覆蓋到50%人口時(shí)，中西部地方財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)開始出現(xiàn)壓力。因此，我們要時(shí)刻關(guān)注地方財(cái)政的承受能力，確保新農(nóng)保能夠有序地開展。
　　（二）地方財(cái)政補(bǔ)貼的吸引力具有一定的局限性。
　　不低于30元地方財(cái)政補(bǔ)貼政策對啟動“國家新農(nóng)保”具有積極意義，這一政策的最大效果在于能夠從心理、從感情上調(diào)動廣大老百姓的參保積極性。但是地方政府不低于30元補(bǔ)貼具有一定的局限性，主要表現(xiàn)在：
　　1、 不利于個(gè)人繳費(fèi)水平的提高。
　　每年30元的地方財(cái)政補(bǔ)貼相比較農(nóng)村居民參加新農(nóng)保的個(gè)人繳費(fèi)檔次，與最低繳費(fèi)檔次100元，相差3倍多，是其30%的金額；與最高繳費(fèi)檔次500元相比，相差近17倍，是其6%的金額。從這方面來看，如果地方財(cái)政不實(shí)行梯度型財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)村居民更愿意參加100元的繳費(fèi)檔次，以獲得相對較高的地方財(cái)政補(bǔ)貼，這樣最終會影響?zhàn)B老金的待遇水平。
　　2、最低每年30元的地方財(cái)政補(bǔ)貼僅僅對鼓勵中西部地區(qū)農(nóng)村居民參加新農(nóng)保制度能夠起到一定的效用，而對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)將不會形成吸引力。
　　（三）與其他制度的轉(zhuǎn)換與銜接措施有待加強(qiáng)。
　　新農(nóng)保制度與其他制度的銜接轉(zhuǎn)換中最難的是與“地方新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接與轉(zhuǎn)換。
　　與“地方新農(nóng)保”轉(zhuǎn)換的難題在于，“地方新農(nóng)保”制度模式差異大，做法各異，要轉(zhuǎn)換成“國家新農(nóng)保”制度既要考慮模式之間的轉(zhuǎn)換帶來的轉(zhuǎn)型成本，又要保障參保農(nóng)村居民的利益不受損害。
　　如果農(nóng)村參保人員進(jìn)入城市生活，如何將原“新農(nóng)保”轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前在制度和操作性上都有待完善。新農(nóng)保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌部分出資方、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、年限計(jì)算有所不同，轉(zhuǎn)換困難，成本較大。
　　（四）個(gè)人賬戶中政府補(bǔ)貼資金非私有性，負(fù)面影響較大。
　　新農(nóng)保制度中參保農(nóng)村居民的個(gè)人賬戶由個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政補(bǔ)貼組成。《指導(dǎo)意見》中指出參保人死亡，除政府補(bǔ)貼資金外，個(gè)人賬戶中的資金余額可以依法繼承。即參保農(nóng)村居民個(gè)人賬戶中地方財(cái)政補(bǔ)貼的部分在某種程度上仍然屬于政府所有。這種規(guī)定和做法似乎違背了個(gè)人賬戶資產(chǎn)的私有性特征，會帶來一些負(fù)面影響，如降低農(nóng)民參保的積極性，也可能影響農(nóng)村居民對政府的信任程度。此外，個(gè)人賬戶資金產(chǎn)權(quán)的非私有性也不利于與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)換。
　　三、推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的對策建議。
　　（一）各級財(cái)政補(bǔ)貼資金安全、穩(wěn)定、及時(shí)到位是新農(nóng)保持續(xù)開展的關(guān)鍵。
　　建立各級財(cái)政補(bǔ)貼資金保障機(jī)制，確保新農(nóng)保順利開展。中央應(yīng)該時(shí)刻關(guān)注財(cái)政補(bǔ)貼資金到位的情況，甚至對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如西部地區(qū)可以采取傾斜政策以緩解其地方財(cái)政補(bǔ)貼的壓力。
　　（二）繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保障制度的實(shí)現(xiàn)。
　　建立全國層面的制度銜接轉(zhuǎn)換機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保障制度的實(shí)現(xiàn)。我國農(nóng)村人口流動性較強(qiáng)，農(nóng)村居民會經(jīng)常存在身份轉(zhuǎn)換，因而社會保險(xiǎn)關(guān)系也要隨之遷轉(zhuǎn)。從目前各試點(diǎn)地方出臺的細(xì)則看，制度銜接與轉(zhuǎn)化地方化色彩較濃，不利于跨地區(qū)轉(zhuǎn)接。因此，建議建立全國層面的制度銜接與轉(zhuǎn)換機(jī)制，保障各制度間的平穩(wěn)銜接與過渡，并促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保障制度的實(shí)現(xiàn)。
　　（三）正確處理個(gè)人賬戶中地方財(cái)政補(bǔ)貼資金的產(chǎn)權(quán)問題，避免矛盾和沖突。
　　個(gè)人賬戶資金的部分非私有性，會給制度的推進(jìn)、資金的管理、投資運(yùn)營、制度轉(zhuǎn)移等帶來很多麻煩。為了避免這些麻煩的出現(xiàn)，建議重新確定個(gè)人賬戶中的政府補(bǔ)貼資金的產(chǎn)權(quán)屬性，比如，歸個(gè)人所有，可以繼承；或者，正確處理個(gè)人賬戶中的財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用辦法，如采取分類實(shí)施辦法，即根據(jù)參保者繳費(fèi)年限的多少給予相應(yīng)的補(bǔ)貼和延伸福利或者發(fā)放相應(yīng)的喪葬補(bǔ)助費(fèi)，以讓參保者在任何情況下都能實(shí)際享受到其實(shí)惠。
　　（四）重視基層農(nóng)保機(jī)構(gòu)建設(shè)。
　　基層農(nóng)保機(jī)構(gòu)建設(shè)與農(nóng)保業(yè)務(wù)的開展有著重要的關(guān)聯(lián)性，基層農(nóng)保機(jī)構(gòu)健全，人員配備過硬，經(jīng)辦經(jīng)費(fèi)充足，農(nóng)保業(yè)務(wù)的開展就相對要順暢一些，反之亦然。而長期以來政府部門和學(xué)界將關(guān)注的焦點(diǎn)都放在了制度創(chuàng)新和實(shí)施機(jī)制的完善上，對基層農(nóng)保機(jī)構(gòu)的建設(shè)關(guān)注度稍顯不足，這將無疑成為制約新型農(nóng)保試點(diǎn)工作開展的重要因素。為此，在大力推進(jìn)“國家新農(nóng)保”試點(diǎn)的同時(shí)，各級政府也應(yīng)該重視基層農(nóng)保機(jī)構(gòu)建設(shè)與管理工作。而在基層機(jī)構(gòu)建設(shè)中，人才建設(shè)是核心，要重視培養(yǎng)會精算、懂操作的技術(shù)人員，也要重視培養(yǎng)能夠適應(yīng)農(nóng)村工作特點(diǎn)的業(yè)務(wù)人員。
　　（五）與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)完善制度和相關(guān)的配套措施。
　　隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)，應(yīng)該使新農(nóng)保制度符合時(shí)代的步伐，與現(xiàn)實(shí)同步發(fā)展。
　　1.適時(shí)開拓投資渠道。目前我國金融市場不成熟，當(dāng)期基金的投資以保證基金安全為前提，主要以銀行存款和購買國債為主。而在我國金融市場發(fā)展成熟時(shí)，可以通過債轉(zhuǎn)股、貸款等方式投資大型公共工程、公共設(shè)施項(xiàng)目等，一方面緩解這些項(xiàng)目資金緊張矛盾，一方面可以使農(nóng)保基金達(dá)到保值增值的目的。
　　2．適時(shí)調(diào)整養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)。隨著我國農(nóng)村居民壽命的增加，養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)月數(shù)應(yīng)該適時(shí)調(diào)整，考慮60歲人口的余命因素，采用較為科學(xué)、精準(zhǔn)的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)，減少政府的隱形財(cái)政壓力。
　　3.增加養(yǎng)老保障互換功能。建議與民政部門溝通，在新農(nóng)保推進(jìn)到一定階段，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金與養(yǎng)老服務(wù)的互換或者替代，為農(nóng)村居民老年生活提供全方位的保障。
　　綜上所述，是本人關(guān)于新農(nóng)保實(shí)踐中存在的個(gè)別問題以及今后發(fā)展的幾點(diǎn)思考，希望會對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展和完善起到一定的啟示和借鑒作用。
　　
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