摘要：本文在探究行政賠償范圍后，結(jié)合現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》，對(duì)我國(guó)的行政賠償范圍存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，從而提出相關(guān)完善的建議和思考。
　　關(guān)鍵詞：我國(guó)；西方國(guó)家；行政賠償范圍；立法；問(wèn)題探究
　　
　　一、關(guān)于行政賠償含義及范圍
　　“有損害必有賠償，有侵權(quán)必有救濟(jì)。”早在羅馬法時(shí)期，民事侵權(quán)法已初具規(guī)模。隨著民主、憲政的政治體制的建立，隨著我國(guó)民主法治建設(shè)進(jìn)程步伐的加快，行政賠償制度在我國(guó)已加以確立。行政賠償作為對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施救濟(jì)的主要方式，與行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑一起共同構(gòu)成行政相對(duì)人的完整救濟(jì)，為行政相對(duì)人提供了救濟(jì)發(fā)揮了重要的作用。這正是“社會(huì)正義原則”的一種體現(xiàn)，“提供了一種在社會(huì)的基本制度中分配權(quán)利和義務(wù)的辦法，確立了社會(huì)合作的利益和負(fù)擔(dān)的適當(dāng)分配。”
　　行政賠償是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害，由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的制度。其主要特點(diǎn)是：(1)行政賠償中的侵權(quán)行為的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員。(2)行政賠償是對(duì)行政過(guò)程中的國(guó)家侵權(quán)行為造成的損害所給予的賠償，也就是說(shuō)，行政賠償是行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)的行為引起的。(3)行政賠償?shù)恼?qǐng)求人是其合法權(quán)益受到侵權(quán)行為損害的公民、法人和其他組織。(4)行政賠償?shù)呢?zé)任主體為國(guó)家，但行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為致害的行政機(jī)關(guān)。
　　行政賠償范圍的含義，在學(xué)術(shù)界有不同的理解。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政賠償范圍是指國(guó)家對(duì)行政行為造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任的領(lǐng)域。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政賠償范圍包含兩方面的內(nèi)容：一是國(guó)家對(duì)行政活動(dòng)中哪些損害行政相對(duì)人的行為承擔(dān)賠償責(zé)任；二是國(guó)家賠償行政相對(duì)人因違法行政而受到哪些損害。筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)。
　　二、關(guān)于美、法、德、日等世界一些國(guó)家對(duì)行政賠償范圍的立法問(wèn)題
　　1、美國(guó)。美國(guó)的法律制度深受英國(guó)普通法的影響，在國(guó)家賠償制度方面，曾沿襲應(yīng)該的傳統(tǒng)，奉行“公法上所建立的政府不受自己法院追訴”的主權(quán)豁免原則，國(guó)家對(duì)其侵權(quán)行為不承擔(dān)賠償責(zé)任。直到1946年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》才正式宣布放棄國(guó)家侵權(quán)賠償豁免權(quán)。因而，“在美國(guó)，國(guó)家賠償?shù)姆秶�較窄。”
　　2、法國(guó)。法國(guó)在1786年《人權(quán)宣言》中用“人民至上”原則代替“國(guó)王至上”原則，揭示了國(guó)民主權(quán)、公共負(fù)擔(dān)平等以及財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的原則，確認(rèn)了國(guó)家責(zé)任。法國(guó)大革命后的法律又規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)因?qū)嵤┕�共建筑工程所致�(lián)p害，應(yīng)予以賠償。后來(lái)，1873年權(quán)限爭(zhēng)議法庭對(duì)“布朗戈案件”的判決，標(biāo)志著法國(guó)建立了國(guó)家賠償制度。
　　在行政賠償制度中，行政賠償范圍同責(zé)任范圍一樣，正在日益曠達(dá)。法國(guó)行政法院在建立初期，賠償范圍僅限于以金錢(qián)或物質(zhì)計(jì)算的損害，對(duì)于不能用積欠來(lái)衡量的精神損害，如對(duì)名譽(yù)、感情等的損害，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。后來(lái)隨著法制的完善，判例法確認(rèn)了對(duì)精神損害也予以賠償。這主要包括：(1)某些能夠產(chǎn)生物質(zhì)后果的精神損害，行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任：(2)對(duì)于那些雖然不產(chǎn)生物質(zhì)后果，但能引起巨大精神痛苦或破壞個(gè)人尊嚴(yán)以及宗教信仰的損害，也要給予賠償。總的說(shuō)來(lái)，法國(guó)國(guó)家賠償?shù)姆秶�是呈逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，國(guó)家對(duì)行政主體的一切損害，包括物質(zhì)損害和精神損害在內(nèi)，都負(fù)賠償責(zé)任。
　　3、德國(guó)。德國(guó)是最早提出和實(shí)行國(guó)家賠償責(zé)任的國(guó)家之一，早在1863年，德國(guó)法學(xué)家海因里希•阿爾貝特•茨卡利埃就明確地提出了“國(guó)家責(zé)任”的理論觀點(diǎn)。1981年，聯(lián)邦德國(guó)曾頒布了《國(guó)家賠償法》，它規(guī)定在法律規(guī)定的情況下，國(guó)家對(duì)立法、司法、行政領(lǐng)域里的一切侵權(quán)責(zé)任，從而以立法形式統(tǒng)一了國(guó)家賠償責(zé)任。然而1982年，聯(lián)邦憲法法院判決這部法律違憲立法，使該法無(wú)效。因此德國(guó)目前尚無(wú)統(tǒng)一的國(guó)家賠償法典，其國(guó)家賠償制度仍由《聯(lián)邦基本法》、《德國(guó)民法典》和散布于其他各種法律、法規(guī)中有關(guān)規(guī)范以及法院有關(guān)判例所確定。
　　德國(guó)行政賠償?shù)睦碚摐Y源主要有兩條：一是公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)期間的任何侵權(quán)行為。都應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任；二是為了社會(huì)利益，國(guó)家或行政機(jī)關(guān)對(duì)于加強(qiáng)給個(gè)人的不平等義務(wù)和特別犧牲負(fù)有賠償義務(wù)。因而國(guó)家的行政賠償范圍既包括了對(duì)公務(wù)員一般侵權(quán)責(zé)任的賠償，也包括了國(guó)家對(duì)公法和私法領(lǐng)域中侵權(quán)行為的賠償。對(duì)不平等義務(wù)和特別犧牲責(zé)任的賠償，也稱特別責(zé)任的賠償，是一種對(duì)無(wú)過(guò)錯(cuò)的賠償，它接近于法國(guó)的“危險(xiǎn)責(zé)任”賠償，以及中國(guó)的行政補(bǔ)償責(zé)任。
　　4、日本。日本國(guó)家賠償制度的確立始于第二次世界大戰(zhàn)之后。1947年日本制定《國(guó)家賠償法》，并于同年10月27日正式公布施行。根據(jù)1947年《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，日本行政賠償范圍大體包括以下三個(gè)方面：(1)公務(wù)員形式公權(quán)力行為所引起的賠償；(2)公共營(yíng)造物設(shè)置和管理瑕疵所引起的賠償；(3)私經(jīng)濟(jì)作用所引起的賠償。
　　關(guān)于國(guó)家行政賠償范圍，世界各國(guó)的立法有所不同。其中涉及了物質(zhì)損害與精神損害、直接損失與間接損失等問(wèn)題。物質(zhì)損害要賠償，是各國(guó)法律規(guī)定的行政賠償范圍的主要內(nèi)容。而對(duì)于精神損害賠償，有的國(guó)家要賠償，有的國(guó)家不賠償，就拿世界賠償制度最發(fā)達(dá)的國(guó)家法國(guó)來(lái)說(shuō)，直到1974年，國(guó)家賠償?shù)姆秶�都以物質(zhì)損害為主，后來(lái)也僅接受能夠引起物質(zhì)后果的精神損害。有些國(guó)家類似法國(guó)。
　　關(guān)于直接損失與間接損失的問(wèn)題，對(duì)于直接損失各國(guó)都把其作為賠償?shù)闹饕獌?nèi)容，而對(duì)于間接損失，各國(guó)采取的態(tài)度卻不盡相同。總而言之，世界各國(guó)立法上對(duì)行政賠償范圍是逐步擴(kuò)大的，從物質(zhì)損害到精神損害，從直接損失到間接損失。
　　三、關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)定的行政賠償范圍問(wèn)題
　　行政賠償范圍的確定，往往受到一個(gè)國(guó)家的政治體制、理論因素及國(guó)家財(cái)力等諸多因素的制約。我國(guó)的行政賠償制度從無(wú)到有，從零散的法規(guī)到法律及司法實(shí)踐，是逐步走向完善的，行政賠償范圍也逐步擴(kuò)大。
　　《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》的第三、四、五條對(duì)行政賠償范圍有如下規(guī)定：第三條，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：(一)違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的；（三）以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的；（四）違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；（五）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。第四條，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：（一）違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的；（二）違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的；（三）違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物、攤派費(fèi)用的；（四）造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。第五條，屬于下列情形之一的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任：（一）行政機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為；（二）因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；（三）法律規(guī)定的其他情形。
　　可見(jiàn)，我國(guó)的《國(guó)家賠償法》對(duì)于行政賠償范圍沒(méi)有做統(tǒng)一概括的規(guī)定，而是采取了列舉與概括相結(jié)合的方式。有關(guān)行政賠償范圍有如下特點(diǎn)：（一）限于保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。從第三、四條的對(duì)頂看，行政賠償限于行政主體對(duì)侵犯行政相對(duì)人“人身權(quán)”和“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的賠償，不包括對(duì)侵犯其他權(quán)如勞動(dòng)權(quán)，受教育權(quán)、政治權(quán)的賠償。即人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利受到損害，不在國(guó)家賠償范圍之內(nèi)。（二）行政賠償范圍不僅包括行政職務(wù)行為，而且還包括與職務(wù)相關(guān)的事實(shí)行為。
　　四、關(guān)于對(duì)我國(guó)行政賠償范圍立法現(xiàn)存問(wèn)題的研究與思考
　　1、抽象行政行為。我國(guó)《國(guó)家賠償法》并未將抽象行政行為明確排除在賠償范圍之外。然而通常在司法實(shí)踐中，基本上是將行政主體的抽象行政行為侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益的情形排除在行政賠償之外的。
　　在現(xiàn)實(shí)生活中，抽象行政行為為侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的現(xiàn)象日益增多。實(shí)際生活中屢見(jiàn)不鮮的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂設(shè)立許可項(xiàng)目、不正當(dāng)干預(yù)等現(xiàn)象泛濫。這又常常是行政機(jī)關(guān)以制發(fā)規(guī)范性文件的形式給其行為披上“合法”的外衣。
　　筆者認(rèn)為，類似違法的、不正當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件制發(fā)行為同樣會(huì)給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害。既然這些抽象行政行為會(huì)直接侵害公民的合法權(quán)益，根據(jù)“有侵害必有救濟(jì)”原則和平等原則，抽象行政行為本身便不能成為免則的理由。所以，只要構(gòu)成要件具備，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)對(duì)抽象行政行為造成的侵害后果負(fù)賠償責(zé)任。
　　2、公有公共設(shè)施。在國(guó)外，一些國(guó)家的公有公共設(shè)施由國(guó)家經(jīng)營(yíng)、管理，因此，他們將公共設(shè)施因設(shè)置或管理缺陷造成的損害，也納入了國(guó)家賠償?shù)姆秶�。比如，日�?947年的《國(guó)家賠償法》第2條第1款規(guī)定：“因道路、河川或者其他公共營(yíng)造物之設(shè)置或管理的瑕疵，致使他人受到損害時(shí)，國(guó)家或公共團(tuán)體，對(duì)此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。”
　　即只要公共設(shè)施管理本身存在缺陷是造成損害的原因，除非公共設(shè)施管理人能證明受害人有過(guò)錯(cuò)，或者沒(méi)有因果關(guān)系等抗辯事由，賠償責(zé)任成立。韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也采取該模式。
　　而目前我國(guó)《國(guó)家賠償法》未將公有公共設(shè)施問(wèn)題納入行政賠償范圍，受害人對(duì)由此造成的損害，只能依照民法通則等規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請(qǐng)求賠償。但實(shí)際上，我國(guó)并非將所有的公共設(shè)施都交由國(guó)家授權(quán)的部門(mén)或法人自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。筆者認(rèn)為由公權(quán)力主體直接管理，并直接以執(zhí)行公權(quán)力任務(wù)為目的的公共設(shè)施賠償應(yīng)納入行政賠償?shù)姆懂牎?br /> 　　3、國(guó)家行為。國(guó)家行為是指涉及國(guó)家根本制度的維護(hù)和國(guó)家主權(quán)的運(yùn)用，由國(guó)家承擔(dān)法律后果的政治行為。國(guó)家行為的內(nèi)容和范圍是可以不斷變化的。
　　對(duì)于國(guó)家行為所造成的損害，國(guó)家一般不承擔(dān)賠償責(zé)任。這是國(guó)際慣例。然而，我們應(yīng)該看到在責(zé)任豁免范圍內(nèi)，行政相對(duì)人就無(wú)法獲得有效的司法救濟(jì)。國(guó)家責(zé)任豁免存在的本身就是對(duì)人權(quán)保障的否定。
　　筆者認(rèn)為，雖然國(guó)家行為本身具有高度的機(jī)密性、風(fēng)險(xiǎn)性、主權(quán)性，但這不應(yīng)當(dāng)成為免責(zé)的理由。這些特點(diǎn)與國(guó)家賠償責(zé)任是否成立沒(méi)有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。我們應(yīng)考慮：國(guó)家行為是否受法治國(guó)家原則的約束?是否會(huì)給特定的公民造成特別的損害?如果答案是肯定的，那么國(guó)家也為國(guó)家行為負(fù)賠償責(zé)任。
　　4、精神損害。精神損害賠償興起于民事侵權(quán)領(lǐng)域，隨著二十世紀(jì)人權(quán)與國(guó)家理論的發(fā)展，保護(hù)人格尊嚴(yán)、重視精神損害的賠償已經(jīng)成為各國(guó)國(guó)家賠償法重要的價(jià)值取向。雖然自2001年后中國(guó)確立了民事賠償方面的精神賠償制度，但是中國(guó)的國(guó)家賠償制度仍待改進(jìn)。幾年前轟動(dòng)一時(shí)的“處女嫖娼案”受害人麻旦旦最后得到的賠償金不過(guò)74.66元。因?yàn)榘凑諊?guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式，在《國(guó)家賠償法》第二十六條規(guī)定：“侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算。”可見(jiàn)，由于精神損害賠償?shù)娜笔В�行政相�?duì)人的合法權(quán)益沒(méi)能得到有效的維護(hù)。
　　兩會(huì)上，代表認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家賠償法對(duì)精神損害沒(méi)規(guī)定金錢(qián)賠償方式，而國(guó)家侵權(quán)造成的精神損害有時(shí)遠(yuǎn)大于身體和財(cái)產(chǎn)上的損害，建議將精神損害賠償納入國(guó)家賠償法。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，精神損害賠償涉及面太廣，目前納入國(guó)家賠償范圍時(shí)機(jī)尚不成熟。
　　筆者認(rèn)為對(duì)精神損害賠償立法，是人身自由權(quán)和生命健康權(quán)法律保障的延伸和完善。就人身而言，包括物質(zhì)和精神兩方面，人身?yè)p害本身也包含物質(zhì)損害和精神損害，兩者密不可分。因此，對(duì)人身?yè)p害賠償也應(yīng)包括物質(zhì)賠償和精神賠償，這才是完全意義上的人身?yè)p害賠償。對(duì)于精神損害給予金錢(qián)賠償是人身自由權(quán)、生命健康權(quán)法律保障的進(jìn)一步延伸和完善。
　　構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是黨和國(guó)家在新形勢(shì)下提出的一個(gè)重要目標(biāo)。要立足于人民群眾的根本利益，堅(jiān)決糾正各種損害群眾利益的行為。應(yīng)該說(shuō)行政賠償制度為有效地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益提供了一條司法救濟(jì)的途徑。而行政賠償范圍作為其核心問(wèn)題，對(duì)其存在的缺陷與不足進(jìn)行改進(jìn)與完善，才更能使人民內(nèi)部矛盾得以正確處理，才更能使社會(huì)各方面利益關(guān)系得以協(xié)調(diào)發(fā)展，從而真正構(gòu)建和諧社會(huì)。
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