[摘要]隨著我國改革開放政策的實施，社會經(jīng)濟高速發(fā)展，使城市化進程進一步加快。城市發(fā)展考慮的因素是多方面的，其中，安全是城市發(fā)展的重要因素，防洪是城市安全的一個重要課題，不容忽視。本人針對我國城市化進程中出現(xiàn)的新情況、新問題，研究了與探討城市化進程中與城市防洪標準有關(guān)的問題與對策。
　　[關(guān)鍵詞]城市化；防洪標準；防洪規(guī)劃；防洪需求
　　防洪規(guī)劃既是防洪建設(shè)和管理的基礎(chǔ)，也是政府行使公共服務(wù)和社會管理職能的重要依據(jù)。在我國城市化進入加速期的同時，及時調(diào)整相關(guān)的政策、制定相應(yīng)的標準以保證城市化進程的安全、健康、有序地發(fā)展，不僅十分必要，而且非常緊迫。隨著城市化進程的加快和城市化程度的提高，城市在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用不斷增大，城市化程度已經(jīng)成為衡量一個國家經(jīng)濟發(fā)達程度、特別是工業(yè)化水平高低的重要標志。城市防洪標準關(guān)系著人民生命財產(chǎn)的安全，也影響著社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展，科學(xué)合理地確定防洪標準并進行適當?shù)慕ㄔO(shè)，對一個城市的穩(wěn)定和發(fā)展至關(guān)重要。社會要與自然和諧發(fā)展，城市與河流的和諧相處也是和諧發(fā)展的一個重要內(nèi)容。城市防洪規(guī)劃要充分體現(xiàn)“以人為本”的思想，堅持科學(xué)發(fā)展倡議，把河流作為城市發(fā)展的重要依托，把城市發(fā)展作為自然生態(tài)和諧發(fā)展的保證，樹立科學(xué)的發(fā)展觀，并在制定相關(guān)規(guī)劃的時候充分體現(xiàn)“和諧”，才能真正實現(xiàn)和諧發(fā)展，為和諧社會的構(gòu)建做出貢獻。
　　1城市化與城市防洪需求
　　城市是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口聚集為主要特征的居民點，包括按國家行政建制設(shè)立的市和鎮(zhèn)，城市化是人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程。又稱城鎮(zhèn)化、都市化。衡量城市化發(fā)展程度的數(shù)量指標，一般用一定地域內(nèi)城市人口占總?cè)丝诘谋壤齺肀硎尽?br /> 　　城市化是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。在這一過程中，通過城市地區(qū)數(shù)量增加和每個城市人口的增加而實現(xiàn)和發(fā)展，其特點為：城市人口不斷增長，人口不斷向城市集中，百萬以上人口的城市不斷增加。城市化進程促進了工業(yè)化，增強了人類改造自然的能力，提高了對物質(zhì)和能量的利用效率，節(jié)約了空間和時間，給人類帶來了巨大的效益。但同時也帶來了許多問題，如住房困難、交通擁擠、環(huán)境污染等。隨著城市化進程的加快，社會經(jīng)濟財富越來越多地集中到城市，使得城市對于防洪的需求也越來越高。根據(jù)世界城市化的一般規(guī)律，城市化率達到30%左右，城市化過程將進人一個快速發(fā)展時期。2004年我國的城市化率已發(fā)展為41.7%，城鎮(zhèn)人口增加到5.4億，全國城市總數(shù)為661個。根據(jù)世界城市化的規(guī)律判斷，我國已進入城市化的加速期。按城市規(guī)模分組統(tǒng)計見表1，各年城市人口、土地面積、國內(nèi)生產(chǎn)總值統(tǒng)計見表2。
　　
　　注1.數(shù)據(jù)來源：中國城市統(tǒng)計年鑒[1988，1989，1995，1997，1999~2004]。因行政區(qū)劃調(diào)整合并原因，自1999年以后城市數(shù)量有所減少。
　　2.1999年和2000年分組中劃分標準為“200萬以上人口超大城市”，2001年后，分組標準出現(xiàn)“400萬人口以上城市”。
　　表2各年城市人口、土地面積、國內(nèi)生產(chǎn)總值統(tǒng)計
　　
　　注：數(shù)據(jù)來源《中國城市統(tǒng)計年鑒》[1997，2003，2004]。
　　由表1和表2可見，90年代以來，我國的城市化進程很快，雖然自1999年以后城市總數(shù)有所減少，但是城市總?cè)丝趨s增長較快。1996年劃分城市等級的標準中定義100萬人口以上城市為特大城市，而研究按人口分組的城市社會經(jīng)濟指標時就開始細分為“100-200萬人口的城市”和“200萬人口以上的城市”，1998年明確提出超大城市概念并納入分組，2001年把“200萬人口以上的城市”再次細分為“200-400萬人口的城市”和“400萬人口以上的城市”。表2中數(shù)據(jù)給出了歷年來我國城市人口、土地面積、國內(nèi)生產(chǎn)總值，從另一方面說明了城市在國民經(jīng)濟中的地位越來越重要。
　　這些數(shù)據(jù)說明隨著城市化進程的加快，城市人口越來越多，社會財富越來越向城市集中，城市在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用越來越大。原有的城市防洪標準對于大城市，尤其是特大型城市的標準不夠細化，在一定程度上已經(jīng)顯得滯后。我國城市多沿江沿河或依山傍水修建，不同程度地面臨著洪、澇災(zāi)害的威脅，所以城市的防洪減災(zāi)尤為重要。首先要解決的是城市防洪需求問題。這一課題既有重要理論研究價值，又有重要的現(xiàn)實意義。
　　2影響城市防洪需求的因素
　　現(xiàn)行的城市防洪標準的確定主要依據(jù)《城市防洪設(shè)計規(guī)范》(CJJ50-92)和《防洪標準》(GB50201-94)。《城市防洪設(shè)計規(guī)范》規(guī)定：先根據(jù)所保護城市的重要程度和人口數(shù)量(市區(qū)和近郊非農(nóng)業(yè)人口)分為四等，根據(jù)城市等別和洪災(zāi)類型確定防洪標準。在確定城市防洪標準上下限時應(yīng)考慮災(zāi)后造成的影響、經(jīng)濟損失、搶險難易、投資的可能性等因素。在進行城市防洪總體設(shè)計時，必須收集、分析和評價水文、泥砂、河道、海岸沖淤演變趨勢、地形、地質(zhì)、已有防洪設(shè)施以及社會經(jīng)濟、洪災(zāi)損失等基礎(chǔ)資料。《防洪標準》規(guī)定：各類防護對象的防洪標準，應(yīng)根據(jù)防洪安全的要求，并考慮經(jīng)濟、社會、政治、環(huán)境等因素，綜合論證確定。城市根據(jù)其社會經(jīng)濟地位的重要性或非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量分為四等，對應(yīng)制定不同的防洪標準。《防洪標準》同時規(guī)定，城市各個防護區(qū)可分別制定不同的防洪標準，位于山丘、平原、洼地、濱海的城市，可根據(jù)其情況在標準規(guī)定范圍內(nèi)制定防洪標準。對于鄉(xiāng)村為主的防護區(qū)，根據(jù)其人口和耕地面積分為4個等級，制定相應(yīng)的防洪標準。蓄滯洪區(qū)的防洪標準，應(yīng)根據(jù)批準的江河流域規(guī)劃的要求分析確定。
　　綜上所述，城市防洪需求取決于城市非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量和城市在國家政治、經(jīng)濟中所處的地位，又與洪災(zāi)損失、城市所在地的環(huán)境、自然地形與地貌等因素密切相關(guān)。
　　(1)人口。人口因素是公認的制定防洪標準時應(yīng)當考慮的首要因素。在防洪標準(GB50201-94)中，即是以此為主要依據(jù)劃分城市等級，并制定防洪標準[1]。但是由于我國人口眾多，隨著城市化進程的加快，城市規(guī)模與制定防洪標準時的情況已經(jīng)大相徑庭；有許多城市的經(jīng)濟發(fā)展很快，城市影響與日俱增，但是其防洪標準卻沒有相應(yīng)的提高。尤其是非農(nóng)業(yè)人口超過100萬的特大城市、超大城市，更應(yīng)深入研究其防洪需求、細化城市防洪標準。以防洪標準SFC為因變量，人口數(shù)為自變量，對防洪標準進行曲線擬合的結(jié)果(表3)是對數(shù)曲線SFC=alnp+b的擬合效果最優(yōu)，其中a=74.99，b=-181.25。由此可以把非農(nóng)業(yè)人口數(shù)大于200萬的特大城市、超大城市的防洪需求進行細分，為制定防洪標準提供參考。
　　表3非農(nóng)業(yè)人口數(shù)與防洪標準的關(guān)系(重現(xiàn)期)
　　
　　(2)經(jīng)濟與受災(zāi)損失。防洪保障與社會經(jīng)濟的發(fā)展相輔相成，既相互促進，又相互制約。社會經(jīng)濟的發(fā)展，一方面對防洪保障提出更高的要求，一方面又為防洪設(shè)施建設(shè)提供物力、財力、技術(shù)等條件。防洪設(shè)施的建設(shè)，一方面可以保障社會經(jīng)濟的安全、穩(wěn)定地發(fā)展，另一方面又需要消耗一定的人力、物力、財力。投入過多，會使得當?shù)氐纳鐣��?jīng)濟發(fā)展因資金的短缺而受到制約，影響經(jīng)濟發(fā)展與人民生活水平的提高；投入過少，又會使人民的物質(zhì)財產(chǎn)安全受到威脅，一旦發(fā)生大的洪水災(zāi)害，就會給人民的生活和社會經(jīng)濟發(fā)展帶來極大的影響。因此，必須合理地確定城市防洪標準，保障社會經(jīng)濟能夠穩(wěn)定、快速地發(fā)展。
　　城市是一個國家的經(jīng)濟命脈，在國家的經(jīng)濟活動中占據(jù)重要地位。2003年，我國全部地級以上城市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值74776億元，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的65.5%，地方財政一般預(yù)算內(nèi)收入占全國財政總收入的37.2%，有13個城市的地方一般預(yù)算內(nèi)收入超100億元。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市規(guī)模的擴大，城市經(jīng)濟重要性的提高，我國許多地區(qū)和城市已經(jīng)淹不起、不能淹。這些都迫切要求我們進一步加強防洪建設(shè)與管理，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立健全與“全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會”要求相適應(yīng)的綜合防洪減災(zāi)體系，提高城市抗災(zāi)減災(zāi)能力。
　　(3)城市級別。關(guān)于城市的級別沒有明確的定義，通常根據(jù)該城市所具有的行政級別和規(guī)模、經(jīng)濟總量確定。經(jīng)濟因素在前面已經(jīng)討論。根據(jù)中編[1994]1號文件，有16個城市成為副省級城市，因1997年重慶劃分為直轄市而減少為15個。在中國城市年鑒等統(tǒng)計資料中，均把城市分為四個級別：直轄市、副省級市、地級市、縣級市。同時按人口分組為若干級別(各年有所區(qū)別)：20萬以下、20-50萬、50-100萬、100-200萬、200-400萬、400萬以上等。雖然城市的行政級別與一個城市的經(jīng)濟發(fā)展沒有必然的、直接的遞進關(guān)系，但是城市級別通常由其政治、地理、經(jīng)濟、歷史等多方面因素綜合決定的，不同等級的城市其具有的社會及政治影響是截然不同的。在同一個區(qū)域內(nèi)，不同級別的城市的防洪標準必然不同，城市級別越高，防洪標準也就越高。
　　(4)洪水流路與城市的相對位置。歷史資料與直觀考查證實，城區(qū)與河流的距離越遠，受到洪水災(zāi)害的可能性也就越小，遭受洪災(zāi)后的損失也越小；距離越近，遭受洪災(zāi)的可能性越大，相同量級的洪水造成的災(zāi)害程度也越大。在許多地方，河流已經(jīng)成為城市的“內(nèi)河”。例如，松花江將哈爾濱市分為南北兩部分，目前的主城區(qū)在南岸，但北岸是未來經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；渾河將沈陽一分為二，目前的主城區(qū)在北岸，但南岸已確定為國際高科技開發(fā)區(qū)。對于此類城市的防洪標準的制定，應(yīng)當根據(jù)當前兩岸的社會經(jīng)濟發(fā)展的情況及未來趨勢進行制定，簡單地套用整個城市的防洪標準是不經(jīng)濟的。對于當前兩岸的防洪需求，也應(yīng)當按目前兩岸的社會經(jīng)濟的重要性分別確定。為討論方便，不妨把跨河城市當作兩個城市分別進行研究、計算，然后取其最大值為該城市的綜合最大防洪需求。在制定城市防洪標準時，城區(qū)與洪水流路的相對位置也應(yīng)作為考慮因素之一。
　　(5)自然因素。應(yīng)分析城市自然地形地貌，當城市位于山區(qū)、丘陵區(qū)地形起伏較大、城區(qū)高程相差懸殊時，應(yīng)考慮不同量級的洪水可能的淹沒范圍，根據(jù)淹沒區(qū)的重要程度和非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量確定防洪標準。城市所處地區(qū)的氣候因素也應(yīng)進行分析。位于亞熱帶的城市和位于寒、溫帶的城市因雨季長短、暴雨頻率的不同而導(dǎo)致洪水特征不同，對應(yīng)的防洪方式和防洪標準也應(yīng)有所區(qū)別，而不應(yīng)簡單地套用防洪標準。
　　3結(jié)語
　　防洪標準是與防護對象防御洪水能力相應(yīng)的洪水標準，以重現(xiàn)期表示。對特別重要的防護對象，可采用可能最大洪水表示[1，2]。城市防洪標準是指城市應(yīng)具備的防洪能力，即城市整個防洪體系的綜合抗洪能力。規(guī)范規(guī)定，城市防洪標準應(yīng)根據(jù)城市等別、洪水類型和非農(nóng)業(yè)人口多少劃分為4個等級。城市等級越高，防洪標準就越高；同一等級城市，洪水類型不同應(yīng)采用不同的防洪標準。從保證城市整體安全的角度考慮城市防洪標準，不僅要考慮城市抵御主要江河洪水的防洪標準，還要考慮城區(qū)小河防洪標準，特別是對山洪、泥石流的防御能力，沿海城市還要考慮抵御風(fēng)暴潮的標準[3]。城市防洪標準是城市防洪規(guī)劃、設(shè)計、施工和運行管理的一項重要依據(jù)，不僅是一個安全、技術(shù)性的問題，也是一個包含政治、經(jīng)濟等社會因素在內(nèi)的綜合性政策問題。由于情況復(fù)雜，故本文的研究限于城市抵御主要江河的防洪標準。

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