新中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度建設，經(jīng)歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規(guī)章到行政法規(guī)再上升到法律的逐步完善過程。過去五十多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐，既取得了多方面的成績，但也有許多經(jīng)驗教訓值得認真總結。當前，我國的城市化已經(jīng)發(fā)展到了一個新的水平，城市數(shù)量明顯增加，小城鎮(zhèn)的發(fā)展加速推進。

　　《科技與法律》雜志是中華人民共和國科學技術部主管、中國科學技術法學會主辦的綜合性期刊，國內外公開發(fā)行,國內統(tǒng)一刊號：CN11-2922/N 國內郵發(fā)代號：自辦發(fā)行 國際標準刊號：ISSN1003-9945 。本刊立足于科技創(chuàng)新與法律實務的交融發(fā)展，旨在解讀政府政策信息、探討學術研究熱點、展示最新學術成果、分享司法實務經(jīng)驗、展示創(chuàng)新發(fā)展成就，是科技創(chuàng)新和知識產(chǎn)權領域開展學術交流、實務溝通、績效展示和形象推介的重要媒體和信息平臺。

　　一、我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度基本情況

　　改革開放以來，我國城市規(guī)劃法律體系的變革基本上是以漸進的方式推進的。在總結建國以來城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設正反兩方面經(jīng)驗教訓、借鑒吸收國外經(jīng)驗的基礎上，全國人大常委會于1989年頒布《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，標志著我國城市規(guī)劃法律制度建設邁上了一個新臺階。

　　(一)我國基本法律制度概況

　　我國近年的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》和現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定的各種運作制度。主要是：

　　1、城市規(guī)劃制定制度。

　　城市規(guī)劃的制定制度主要是指如何編制城市規(guī)劃、由誰編制，審批實施的程序等，明確了規(guī)劃的概念、內容、原則、編制主體和階段劃分。

　　2、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃制定制度。

　　由于受基層政府規(guī)劃意識、資金和技術力量的影響，從全國范圍來看，部分村莊和集鎮(zhèn)建設缺乏規(guī)劃指導，村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的整體水平不高。

　　3、劃定規(guī)劃區(qū)實施統(tǒng)一規(guī)劃管理制度。

　　《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》明確規(guī)定，制定城市和村莊與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃時，必須根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設的需要劃定規(guī)劃區(qū)，同時規(guī)定規(guī)劃區(qū)范圍內的建設布局，以及機場、水源地、重要的基礎設施、自然與文化資源、農(nóng)村居民點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都要納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理。

　　(二)我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特點

　　我國的城鎮(zhèn)化于上世紀80年代開始加速，目前全國平均城鎮(zhèn)化水平約44%左右。主要有以下方面的特點：

　　1、經(jīng)濟體制改革對城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的影響

　　改革開放以來，我國城市發(fā)展的動力機制發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化模式由計劃經(jīng)濟體制下的"自上而下型"，逐步演變?yōu)樯鐣�主義市場經(jīng)濟體制下多元并行的發(fā)展格局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展促使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構發(fā)生變化。2006年城鎮(zhèn)化水平達到43.9%,比2005年增長了0.9個百分點。城鎮(zhèn)化在促進市場拓展、推進新型工業(yè)化、解決農(nóng)村富余勞動力出路等方面發(fā)揮了重大作用。

　　2、城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)建設量大面廣

　　1978年至2005年，全國城市總數(shù)由193個增加到661個。城市等級規(guī)模也發(fā)生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到139個，中等城市從60個增加到226個，小城市從93個發(fā)展到296個。

　　3、小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內涵發(fā)生了本質變化

　　1978年我國僅有建制鎮(zhèn)2173個。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟社會結構和小城市相似，與周圍農(nóng)村的經(jīng)濟社會聯(lián)系相對較弱。到2005年，建制鎮(zhèn)數(shù)量已達19522個，新增的建制鎮(zhèn)由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來，是分布廣泛的鄉(xiāng)村中心，并正在發(fā)展成為以農(nóng)業(yè)服務、商貿(mào)旅游、工礦開發(fā)等多種產(chǎn)業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)，成為縣域、市域經(jīng)濟發(fā)展的增長點。

　　4、流動人口數(shù)量龐大，"市民化"任重道遠

　　我國目前進入城鎮(zhèn)務工的農(nóng)民已超過1億人。由于戶籍和土地制度等原因，農(nóng)民工多數(shù)處于流動狀態(tài)，即戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，農(nóng)忙短期返鄉(xiāng)，年底回家團圓。

　　5、在城鄉(xiāng)規(guī)劃等政策的調控作用下，較好地實現(xiàn)了城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展

　　我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作立足國情，合理控制城市建設用地標準，實施嚴格的城市建設用地規(guī)劃許可制度，已經(jīng)形成了包括全國和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃在內的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。規(guī)劃加強了對城市建設用地的增長管理，努力提高城市建設用地的集約利用水平，控制城市建設用地低密度擴張，避免了美國等一些國家出現(xiàn)的城鎮(zhèn)低密度擴張、城市人口密度持續(xù)下降的現(xiàn)象。

　　6、城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平在總體上已經(jīng)基本適應

　　近年來，我國經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際速度都比較快，按照聯(lián)合國的劃分標準，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)接近下中等收入國家組的平均水平，與經(jīng)濟發(fā)展水平在總體上基本適應。

　　二、完善我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律年度的幾點思考

　　(一)以科學發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

　　按照我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構，城市地區(qū)是國家的工業(yè)化基地，鄉(xiāng)村則是為其服務的基礎，相應的行政權力架構也由此形成。"鎮(zhèn)"的概念被局限在極為有限的范圍內：要么是縣域行政權力中心所在地，要么是因工業(yè)建設和交通集散需要而形成的居民點，其發(fā)展與其周圍的鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏內在的直接聯(lián)系。改革開放以來，高速發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟促使原有鄉(xiāng)村行政管理體制發(fā)生巨大變化，大量的鄉(xiāng)建制改為鎮(zhèn)建制，這種以鎮(zhèn)為核心、與周圍農(nóng)業(yè)地域密切結合的地域結構性變化，促使原有的城鄉(xiāng)二元結構出現(xiàn)了根本性改變。合理把握城鎮(zhèn)化進度，貫徹"工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村"和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，并在空間資源的配置、發(fā)展目標的協(xié)調、城鎮(zhèn)基礎設施向鄉(xiāng)村延伸等方面發(fā)揮城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，通過立法，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的條件已經(jīng)成熟。#p#分頁標題#e#

　　(二)規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃的強制性內容，保障社會和公共利益

　　針對我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中的特點，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理的重點，應由確定開發(fā)建設項目轉變?yōu)閷Ω黝惔嗳踬Y源和公共利益的有效保護以及關鍵基礎設施的合理布局。在對綠地系統(tǒng)、歷史文化保護區(qū)和歷史街區(qū)、水系、道路交通、主要基礎設施和公共服務設施等內容進行嚴格界定的基礎上，實行強制性的規(guī)定，并且不得隨意修改和調整。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃應堅持以人為本的原則，以建設和諧社會為目標，維護社會公平、保障公共安全，協(xié)調好城鄉(xiāng)各項建設和城市公共利益之間的關系。城鄉(xiāng)空間布局和建設應在保證科學性與合理性的基礎上，尊重和保護居民的利益，防止大拆大建，解決好關系居民切身利益的人居環(huán)境問題，不斷提高人民群眾的生活質量。

　　(三)適應立法的階段性特點，逐步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度

　　城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一項長期的歷史過程。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度應與時俱進，根據(jù)不同發(fā)展階段的特點制定相應的規(guī)則。針對當前我國社會經(jīng)濟體制和城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點及出現(xiàn)的問題，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度有必要在以下方面重點加強。首先，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系應當成為立法的基本前提;其次，建立完善的公眾參與規(guī)劃制度，以適應保護公眾利益和規(guī)劃社會化發(fā)展趨勢的需要;第三，針對近年來城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中出現(xiàn)的隨意、頻繁變更規(guī)劃的現(xiàn)象和由此導致的擅自擴大建設規(guī)模、濫占耕地和盲目圈地等問題，要調整規(guī)劃的編制和修訂制度，保證規(guī)劃的嚴肅性;第四，針對地方政府在規(guī)劃管理中不依據(jù)法定規(guī)劃行使行政權力的行為，要注意建立上級機關的規(guī)劃監(jiān)督制約機制，并需要與對違法行為進行法律追究的制度相結合;第五，為了保證規(guī)劃的科學性和嚴肅性，規(guī)范規(guī)劃機構和個人參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為，有必要建立規(guī)劃編制單位資質和注冊規(guī)劃師制度。

　　(四)建立協(xié)同的行政體系，保障規(guī)劃的全面實施

　　建設完善的行政體系，關鍵是應當考慮"謀、斷、行、督"相分離的原則，避免出現(xiàn)將權力主體、責任主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體集于一身的狀況，使承擔參謀、決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的機構之間既有分工，又互相制約。

　　(五)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學性，引導城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃制定制度與城鄉(xiāng)規(guī)劃技術法規(guī)體系要隨法律的完善進一步進行修改完善。首先，將全面建設小康社會的目標和科學發(fā)展觀、城鄉(xiāng)協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展、建設和諧社會以及社會主義新農(nóng)村建設等理念作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系建設的指導思想和具體行動的原則，并將這些理念具體落實到規(guī)劃控制的具體要素上;其次，要按照"政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策"的要求，改進規(guī)劃編制工作方式，提高規(guī)劃編制的質量與水平;第三，要加強規(guī)劃的審查和審批制度，健全規(guī)劃決策機制，完善決策程序。針對當前地方政府自由裁量權過大等問題，推進地方各級城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度的建立，增強規(guī)劃師的發(fā)言權和完善決策者責任追究制度;第四，加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃的行業(yè)管理和建設，嚴格管理規(guī)劃編制機構，逐步實行職業(yè)規(guī)劃師制度，更應注意對規(guī)劃機構和人員參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為進行規(guī)范;第五，推進先進的科學技術例如地理信息系統(tǒng)(GIS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)、遙感(RS)等新技術在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的運用，提高規(guī)劃編制工作中分析研究的準確性，加強對規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測;第六，建立規(guī)劃公示和聽證會等制度，加大公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的力度，通過強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的民主性來提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性;第七，進一步加強和完善地方人民代表大會及其常務委員會對規(guī)劃編制、實施的監(jiān)督，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面、有效實施。

　　三、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的意義和實施辦法分析

　　(一)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施的意義和作用

　　貫徹《 城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的意義主要體現(xiàn)在三個方面：

　　一是落實科學發(fā)展觀、建設和諧社會的要求。黨的十七大報告指出："科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧"。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定編制和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃必須遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，也就是說城鄉(xiāng)規(guī)劃工作必須貫徹和落實科學發(fā)展，實現(xiàn)協(xié)調城鄉(xiāng)空間合理布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

　　二是履行政府職責的要求。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程加快，迫切要求政府提供與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的社會公共需要，如城市空間布局、道路、交通、環(huán)境保護、綠化、文化體育、教育、衛(wèi)生、水、電、氣的安全供應等。

　　三是依法行政的要求。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是在總結原《城市規(guī)劃法》和《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》實施經(jīng)驗的基礎上，結合我國現(xiàn)有規(guī)劃管理實際和社會發(fā)展的需求頒布的，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的法律依據(jù)，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要嚴格依法行政，限制行政自由裁量權，加強了人大、上級機關和人民群眾對規(guī)劃部門的監(jiān)督，強調社會公眾充分享有城市規(guī)劃知情權、參與權和監(jiān)督權，這些方面的規(guī)定，是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的新內容和特點。

　　(二)落實《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的理念和方法創(chuàng)新

　　21世紀是城市的世紀，也是生態(tài)的世紀。城市生態(tài)化是歷史發(fā)展的必然選擇，生態(tài)規(guī)劃和城市規(guī)劃的結合勢在必行。落實《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》重點在于理念和方法創(chuàng)新，其中生態(tài)學理念的培養(yǎng)和新的規(guī)劃方法的引入至關重要。

　　一是要深刻理解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法意圖。通過以規(guī)劃為龍頭的一系列相關手段，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，是未來五到十年我國落實科學發(fā)展觀的重要領域之一。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最具里程碑意義的是關于城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中"禁止、限制和適宜建設的地域范圍"的內容。隨著城市化的加快和城市類型(基于功能分化)的迅速增加，城市與自然環(huán)境的矛盾日益突出。城市的擴展過程成為自然環(huán)境變?yōu)槿斯きh(huán)境的過程，城市成為人類改造自然最為徹底的地方，城市發(fā)展對環(huán)境的負面效應也越來越得到關注。

　　二是城市規(guī)劃要強調以人為本。認真分析城市規(guī)劃的各個層次和階段，城市規(guī)劃對經(jīng)濟和社會生態(tài)的關注是充分的，如傳承歷史文脈和地區(qū)文化特性，城市規(guī)劃中的歷史文化名城保護規(guī)劃和相關規(guī)劃都對此給予了充分研究和落實，并將這些理念從城市擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落。但城市規(guī)劃中對自然生態(tài)的關注多停留在景觀和環(huán)境保護層面，如對建筑周邊的綠化建設給予了較多關注，景觀設計中雖然強調對諸要素的考慮放在人與自然相互作用的前提下，也提出了人與自然和諧共處，但主要強調綠化的景觀效果。

　　(三)推進《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》貫徹落實的具體舉措

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，標志著我國正打破建立在城鄉(xiāng)二元結構上的規(guī)劃管理制度,進入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃發(fā)展新時代，也為強化城鄉(xiāng)規(guī)劃工作帶來了新的機遇。

　　1、高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，加大規(guī)劃編制投入。市政府要加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施工作的領導，進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，加強對縣(市)、鎮(zhèn)、村的規(guī)劃管理網(wǎng)絡建設，重點要加強零、冷兩區(qū)規(guī)劃一體化建設和兩區(qū)城鄉(xiāng)全覆蓋工作。

　　2、加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的領導，科學實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。建議市政府按照"政府組織、部門合作、專家領銜、公眾參與、科學決策、依法實施"的方針，盡快出臺貫徹落實《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體實施意見，不斷提高規(guī)劃管理水平。一是政府組織。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批與修改，市政府及市、區(qū)規(guī)劃部門要切實發(fā)揮好"龍頭"作用，組織好城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與管理工作。二是部門合作。

　　3、加大人才引進培養(yǎng)力度，為實施城鄉(xiāng)規(guī)劃提供智力保障。當前我市尤其是中心城市規(guī)劃專業(yè)人才短缺問題尤為突出，已成為規(guī)劃工作開展的制約因素。建議市政府制定加強城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才引進和培養(yǎng)的計劃，重點引進高層次、高水平的規(guī)劃專業(yè)人才。同時，要完善專業(yè)人才培養(yǎng)引進機制，改革教育培訓方式，采取聘請高層次專家學者專題講座，組織年輕人才到發(fā)達地區(qū)學習考察、掛職鍛煉，選送年輕人才到大專院校、科研機構深造等形式，提高培訓質量和層次。要強化實踐鍛煉，提倡和鼓勵專業(yè)人才到規(guī)劃工作的第一線去，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村去，切實解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃工作"三無"卻"無機構、無人才、無經(jīng)費"的突出問題。

　　四、城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設要與時俱進

　　一個公正的、不斷自我完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理的法律體系，是我國城鄉(xiāng)健康發(fā)展的保證，也是當今中國城鄉(xiāng)建設的主體之一——房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎。目前，中國的社會主義市場經(jīng)濟理論尚待探索，法制體系也仍在建立過程之中。但無論如何，認清中國的現(xiàn)狀與存在的主要問題，包括對法律體系的認識和期望，是貫徹執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要前提條件。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作千頭萬緒，一方面，應確立規(guī)劃法制建設需要不斷完善的共識;同時，還應注意突出每個階段的發(fā)展重點，不斷推陳出新。

　　對于新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，我們首先要認真學習，貫徹執(zhí)行。要堅決遵循其中有關城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約資源、保護環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展、關注民生、提高規(guī)劃的科學性和規(guī)劃實施的依法行政和先規(guī)劃后建設等基本原則。但另一方面，要認識到這個新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國進入城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的初步嘗試，其中還有許多不成熟之處，需要在實踐中不斷修訂、補充、完善。有關方面應根據(jù)實際需要，適時修訂法律法規(guī)，不斷適應城鄉(xiāng)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問題。

　　中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個長期的歷史過程，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度應與時俱進，根據(jù)不同發(fā)展階段的特點制定相應的規(guī)則。針對當前我國社會經(jīng)濟體制和城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點及出現(xiàn)的問題，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度仍有必要在以下方面重點加強。首先，統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，舊區(qū)改造、新區(qū)開發(fā)、新農(nóng)村建設、區(qū)域協(xié)調四位一體;其次，建立完善的公眾參與規(guī)劃制度，逐步落實公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權;第三，針對近年來城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中出現(xiàn)的隨意、頻繁變更規(guī)劃的現(xiàn)象和由此導致的擅自擴大建設規(guī)模、濫占耕地和盲目圈地等問題，要調整規(guī)劃的編制和修訂制度，保證規(guī)劃的嚴肅性;第四，針對地方政府在規(guī)劃管理中不依據(jù)法定規(guī)劃行使行政權力的行為，要注意建立上級機關的規(guī)劃督察和制約機制，并需要與對違法行為進行法律追究的制度相結合;第五，為了保證規(guī)劃的科學性和嚴肅性，規(guī)范規(guī)劃機構和個人參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為，有必要建立規(guī)劃編制單位資質和注冊規(guī)劃師制度。

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